VI SA/Wa 379/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą zmiany koncesji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. udzielonej przez ww. organ na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w rejonie "[...]", położonego na terenie gmin [...], [...], [...], [...]w województwie [...]. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka P. Sp. z o.o., zwana dalej także "stroną" bądź "skarżącą" w dniu [...] lipca 2012 r. uzyskała koncesję nr [...], wydaną przez Ministra Środowiska na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w rejonie "[...]" położonego na terenie gmin [...], [...], [...], [...]w woj. [...]. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. strona wystąpiła do Ministra Środowiska o dokonanie jej zmiany, polegającej na zwiększeniu powierzchni obszaru koncesyjnego i rozszerzenie zakresu robót geologicznych. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca zmodyfikowała przedmiotowy wniosek poprzez doprecyzowanie celu prac geologicznych oraz określenie czasu, na jaki ma być udzielona koncesja tj. przedłużenie czasu jej obowiązywania. Wobec tego, że według oceny organu wniosek nie spełniał wymagań określonych z art. 24 i 25 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wobec tego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. przedsiębiorca został wezwany do jego uzupełnienia pismem z [...] sierpnia 2013 r. Braki zostały uzupełnione przez stronę w dniu [...] sierpnia 2013 r. Po rozpoznaniu wniosku strony organ decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] odmówił zmiany przedmiotowej koncesji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję koncesyjną nr [...] na rzecz L. SA w B. na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w rejonie "[...]", natomiast rejon "[...]", którego miałaby obejmować zmieniona koncesja pokrywa się prawie z całością obszaru objętego koncesją nr [...]. Z tego względu, zdaniem organu, z uwagi na możliwość naruszenia praw i interesów L. SA, jak również z uwagi na racjonalną gospodarkę złożem kopaliny zaistniały przesłanki do nieudzielenia koncesji w tym samym rejonie i przestrzeni na ten sam rodzaj działalności na rzecz innego podmiotu. Nie zgadzając się z decyzją z dnia [...] września 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 62 i 107 § 3 k.p.a. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister Środowiska wskazał, że podnoszone przez stronę zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organ na podstawie akt administracyjnych sprawy ustalił, że skarżąca złożyła wniosek o zmianę koncesji nr [...] w dniu [...] lipca 2013 r. a następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zmodyfikowała go. Organ pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych w przedmiotowym wniosku. Strona dokonała uzupełnienia wniosku w dniu [...] sierpnia 2013 r. W tym czasie przed Ministrem Środowiska toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]" na rzecz L. SA, które zakończyło się wydaniem decyzji na rzecz tego podmiotu w dniu [...] sierpnia 2013 r. Z uwagi na powyższe udzielenie koncesji na tę samą działalność obejmującą tę samą kopalinę w tym samym obszarze może stanowić podstawę do odmowy zmiany koncesji. Nie istnieje też możliwość zawarcia ze skarżącą umowy użytkowania z uwagi na uprzednie zawarcie powyższej umowy z L. SA. Ponadto, zdaniem organu, skarżąca nie mogła być stroną postępowania prowadzonego z wniosku L. SA, gdyż do czasu usunięcia braków formalnych wniosku skarżącej postępowanie z konkurencyjnego wobec L. SA wniosku skarżącej nie mogło się toczyć. W tym względzie organ powołał się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2178/11 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09. Według oceny organu skoro wniosek skarżącej nie spełniał wymogów formalnych, określonych w Prawie górniczym i geologicznym, które to braki zostały uzupełnione dopiero [...] sierpnia 2013 r., po stronie skarżącej interes prawny legitymujący ją do udziału w postępowaniu zakończonym udzieleniem koncesji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] był jedynie potencjalnym, determinowanym uzupełnieniem wskazanych braków. Na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. P. sp. z o.o. w Warszawie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 8, 9 k.p.a. oraz art. 61 § 1 pkt 3, art. 62 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o złożeniu przez spółkę L. SA wniosku koncesyjnego dotyczącego tego samego obszaru oraz błędne przyjęcie daty wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej a w konsekwencji osobne rozpoznanie wniosków skarżącej i spółki L. SA z uszczerbkiem dla interesu prawnego skarżącej. Podnosząc powyższy zarzut spółka wniosła o: 1) uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka podnosiła, że o postępowaniu koncesyjnym prowadzonym z wniosku spółki L., a zakończonym koncesją [...] dowiedziała się dopiero z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2013 r. Pomimo złożenia w dniu [...] lipca 2012 r. wniosku dotyczącego tego obszaru skarżąca nie została zawiadomiona o prowadzeniu przez organ postępowania z wniosku L.. Wobec czego nie miała wiedzy o tym postępowaniu i nie brała w nim udziału. Nie ma przy tym pewności, że postępowanie na rzecz L. zostało wcześniej wszczęte, albowiem organ w żadnym z wydanych rozstrzygnięć nie ujawnia daty wszczęcia tego postępowania. Co zaś do momentu wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej zgodnie z art. 61 ust. 3 k.p.a. jest nią data doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Strona powołała się na pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w świetle którego dniem wszczęcia postępowania jest data uzupełnienia braków. Według oceny strony działanie organu w niniejszej sprawie naruszyło zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. Minister Środowiska nie przedstawił żadnej merytorycznej argumentacji przemawiającej za negatywnym rozpoznaniem wniosku P. Sp. z o.o. W szczególności organ nie rozważył, czy za zmianą koncesji [...] zgodnie z wnioskiem strony nie przemawiał właśnie fakt posiadania tej koncesji obejmującej obszar sąsiadujący. Takie działanie organu jest sprzeczne z jego dotychczasową praktyką łącznego rozpatrywania konkurencyjnych wniosków koncesyjnych, w podobnych sprawach rozpoznanych przez np. Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt II GSK 1830/11 i II GSK 1819/11. Równoległe występowanie P. Sp. z o.o. i L. z wnioskami o koncesję obejmującą ten sam obszar powinno zostać uznane za sytuację mieszczącą się w dyspozycji przepisu art. 62 k.p.a. Pominięcie wskazanej regulacji i łącznego rozpoznania wniosków skutkowało bezpodstawnym zwolnieniem organu z obowiązku porównania obu wniosków według wypracowanych w orzecznictwie i ugruntowanych kryteriów: 1) korzyści dla interesu publicznego, 2) racjonalnego gospodarowania złożami kopalin i kompleksowego ich wykorzystania, 3) wielkości wnioskowanego obszaru, 4) zakresu zamierzonych prac, 5) przylegania wnioskowanego obszaru do obszaru, na który wnioskodawca posiada już koncesję, 6) usytuowanie obszaru objętego wnioskiem koncesyjnym, 7) możliwości uzyskania jak najpełniejszej informacji o złożu, 8) wpływu na opłacalność ekonomiczną zagospodarowania złoża w przyszłości. Z tych względów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] września 2014 r. strona podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Uzupełniająco wskazała na: 1) naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wszczęcie postępowania z wniosku spółki nastąpiło nie z dniem złożenia przez nią wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zamiany koncesji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. na rozpowszechnianie złoża węgla kamiennego w rejonie "[...]" ("koncesja") czyli [...] lipca 2013 r., lecz dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r. po uzupełnieniu przez spółkę braków formalnych wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do: 2) naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., 11 k.p.a., 12 § 1 k.p.a., a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa poprzez zaniechanie prowadzenia postępowań koncesyjnych równolegle, w sposób umożliwiający zakończenie ich decyzjami w tym samym czasie i doręczenie ich stronom o sprzecznym interesach, 3) naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zaniechanie przetargu na ustanowienie użytkowania górniczego, w sytuacji, kiedy w tym samym czasie o udzielenie koncesji na poszukiwanie złóż kopalin na częściowo pokrywającym się obszarze występują dwa podmioty, co jest sprzeczne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie II GSK 1310/12 oraz 4) naruszenie art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 29 ust. 1 Prawa górniczego i geologicznego przez zaniechanie rozpatrzenia przez organ koncesyjny konkurencyjnych wniosków o udzielenie koncesji rozpoznawczej w świetle interesu publicznego i zasady racjonalnej gospodarki złożami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia tudzież akty i czynności wyłącznie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż organ błędnie przyjął, że postępowanie o zmianę koncesji zostało wszczęte dopiero z dniem usunięcia przez nią braków formalnych wniosku tj. z dniem [...] sierpnia 2013 r. To stanowisko organu jest sprzeczne z art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W świetle powyższego przepisu postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2013 r. tj. z dniem doręczenia Ministrowi Środowiska wniosku strony o zmianę koncesji. Bez znaczenia pozostaje zatem późniejsza ewentualna modyfikacja czy też uzupełnienie wniosku. Znajduje to jednoznaczne potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., wydanej w sprawie I OPS 2/13, Lex 1356405. W tej sytuacji należy przyjąć, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., udzielającej koncesji nr [...] na rzecz L. SA na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego na obszarze "[...]" toczyły się przed tym samym organem dwa postępowania z wniosków dwóch konkurencyjnych podmiotów tj. skarżącej i L. SA dotyczące rozpoznania złóż na częściowo pokrywającym się obszarze. W tym stanie rzeczy zasadnie skarżąca podnosi, że organ przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób sprzeczny z regułami k.p.a., albowiem nie poinformował stron obu postępowań, że w wyniku złożenia konkurencyjnych ze sobą wniosków możliwe będzie udzielenie tylko jednej koncesji. Możliwość udzielenia jednej koncesji spowodowana jest specyfiką działalności regulowanej Prawem geologicznym i górniczym, gdyż działalność ta musi być dokładnie zlokalizowana w przestrzeni, jest dobrem niepodzielnym a w konsekwencji koncesja na rzecz jednego podmiotu wyklucza możliwość jednoczesnego udzielenia jej w tych granicach na rzecz innego podmiotu. W okolicznościach niniejszej sprawy oba postępowania tj. z wniosku skarżącej o zmianę koncesji i z wniosku L. SA powinny toczyć się równolegle, gdyż tylko wtedy możliwe byłoby zapewnienie czynnego udziału stron w postępowaniach koncesyjnych oraz merytoryczne porównanie obu wniosków w świetle art. 29 ust. 1 i 34 ust. 1 Prawa górniczego i geologicznego. Opisana wyżej wadliwość działania organu doprowadziła, jak słusznie podniosła skarżąca do naruszenia art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. a także wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Konsekwencją powyższych naruszeń było to, iż organ w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2013 r. ograniczył się do odmowy zmiany koncesji, o którą wnosiła strona nie z przyczyn merytorycznych lecz z uwagi na wcześniejsze wydanie decyzji koncesyjnej na rzecz innego podmiotu co do tej samej kopaliny i częściowo pokrywającego terenu. Wykazane błędy proceduralne organu skutkowały uchyleniem obu decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.