VI SA/Wa 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za utrudnienie przeprowadzenia kontroli i wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr: [...], wydaną na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o jakości handlowej, wymierzył przedsiębiorcy "M." Sp. z o. o. z siedzibą w B. kary pieniężne w wysokości: 5.500 zł (słownie: pięć tysięcy pięćset złotych) z tytułu utrudniania przeprowadzenia kontroli w dniu [...] października 2010 r. w ówczesnej siedzibie ww. przedsiębiorcy oraz 500 zł (słownie: pięćset złotych) z tytułu wprowadzenia do obrotu w ww. miejscu i czasie artykułu rolno-spożywczego nieodpowiadającego jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej, tj. partii 408 opakowań czekolady gorzkiej [...], z uwagi na zawyżenie zawartości ekwiwalentu tłuszczu kakaowego (CBE) o 0,31% w stosunku do dopuszczalnego dodatku tłuszczów roślinnych w ilości 5% w czekoladzie, co nie odpowiada wymaganiom jakościowym określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 grudnia 2002r sprawie jakości handlowej wyrobów kakaowych i czekoladowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "M." Sp. z o.o. z siedzibą w B. Odwołujący zaskarżył w całości decyzję organu pierwszej instancji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez orzeczenie, że nie nastąpiło wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego nieodpowiadającego jakości handlowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej: 1) uchylił decyzję organu I instancji w punkcie I, to jest w części dotyczącej wymierzenia na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) przedsiębiorcy "M." Sp. z o. o. z siedzibą w B. kary pieniężnej w wysokości 5.500 zł (słownie: pięć tysięcy pięćset złotych) z tytułu utrudniania przeprowadzenia w dniu [...] października 2010 r. kontroli, o których mowa w ww. ustawie o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych oraz ww. ustawie o Inspekcji Handlowej, 2) umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte na podstawie 40a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu uniemożliwiania przeprowadzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Inspekcji Handlowej kontroli, o których mowa w ww. ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ww. ustawie o Inspekcji Handlowej. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustawa o jakości handlowej stanowi w art. 40a ust. 1 pkt 1, że kto uniemożliwia organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający. W myśl art. 40a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, kto utrudnia organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ustawie, lub kontroli przeprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych, podlega karze pieniężnej w wysokości do piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Ustalając wysokość kary pieniężnej, wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia, na podstawie ust. 5 tego artykułu następujące kryteria: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno- spożywczych i wielkość jego obrotów. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Ustawa o jakości handlowej stanowi w art. 40a ust. 1 pkt 3, że kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. Wymagania jakości handlowej wyrobów czekoladowych zostały określone w rozporządzeniu w sprawie jakości handlowej wyrobów kakaowych i czekoladowych. Zdaniem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie było prawidłowe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej z tytułu uniemożliwienia organowi Inspekcji Handlowej przeprowadzenia kontroli. W związku z tym należało uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w punkcie I zaskarżonej decyzji dotyczące wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 5.500 zł z tytułu utrudniania przeprowadzenia kontroli oraz umorzyć jako bezprzedmiotowe nieprawidłowo wszczęte w tym zakresie postępowanie. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego - czekolady gorzkiej - nieodpowiadającego jakości handlowej określonej w przepisach szczególnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2012r wniósł przedsiębiorca M." Sp. z o.o. z siedzibą w B. Strona skarżąca zaskarżyła decyzję w części, tj. w zakresie, w jakim przedmiotowa decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu czekolady gorzkiej nie odpowiadającej jakości handlowej określonej w przepisach szczególnych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I Instancji w sytuacji, w której organ I Instancji bezpodstawnie zaniechał przeprowadzenia z urzędu badań próbki kontrolnej produktu, którego jakość została zakwestionowana w wyniku przeprowadzonych badań; 2. przepisów postępowania - art. 77 ust. 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; 3. prawa procesowego - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania w sprawie pomimo zaistnienia przesłanki zawieszenia w nim określonej, tj. z uwagi na fakt, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 4. prawa materialnego - art. 40 a ust. 1 pkt. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów spożywczych - poprzez uznanie, iż przedsiębiorca wypełnił dyspozycję wskazanych przepisów, tj. że uniemożliwił przeprowadzenie kontroli oraz by wprowadził do obrotu z konsumentami towary handlowe nie odpowiadające jakości określonej w odrębnych przepisach. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji w tym zakresie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn proceduralnych, bez badania zarzutów merytorycznych. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w punkcie I, to jest w części dotyczącej wymierzenia skarżącemu na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych kary pieniężnej w wysokości 5.500 zł z tytułu utrudniania przeprowadzenia kontroli i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte na podstawie 40a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu uniemożliwiania przeprowadzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Inspekcji Handlowej kontroli, o których mowa w ww. ustawie o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ww. ustawie o Inspekcji Handlowej. Odnosząc się do charakteru rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazanego w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zauważyć, iż przepis ten upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzekania co do istoty sprawy, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji. Jeżeli organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy, bądź umorzy postępowanie pierwszej instancji to takie rozstrzygnięcie dotyczyć będzie całości sprawy. Natomiast jeżeli uchyli decyzję organu pierwszej instancji tylko w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy to konieczne jest wówczas orzeczenie co do pozostałej części decyzji nieuchylonej bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie się odnosiła do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcia organu administracji nie można bowiem domniemywać, w związku z tym orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji w części wymaga, aby organ odwoławczy wypowiedział się jednocześnie o pozostałym zakresie decyzji organu I instancji (patrz: wyroki NSA z 29 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 98/10 i z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 607/10; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 109/12 ). Jak zasadnie wskazuje się w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego prof. dr hab. Barbary Adamiak i prof. dr hab. Janusza Borkowskiego (wydawnictwo C.H.BECK, 10 wydanie, str. 490-491) w sytuacji gdy organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach zachodzi brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być bowiem interpretowane jako odrębne normy prawne i nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w części zobligowany był do wypowiedzenie się w osnowie decyzji co do pozostałej części rozstrzygnięcia organu I instancji. Zaniechanie orzeczenia w tym zakresie nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia decyzji, albowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie decyzji, a o pozostałej w jej uzasadnieniu, gdyż rozstrzygnięcia nie można domniemywać i wnioskować z treści uzasadnienia, lecz winno być ono wyraźnie wskazane w sentencji decyzji. Koniecznym było zatem orzeczenie co do pozostałej, nie uchylonej części decyzji organu I instancji, jako że tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji i tylko wówczas osnowa decyzji, stanowiąca jej najistotniejszy element, będzie wyrażała rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku. Skoro więc w niniejszej sprawie uchylone rozstrzygnięcie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji, to tym samym stwierdzić należy, że z uwagi na brak orzeczenia o pozostałej, nie uchylonej części rozstrzygnięcia organu I instancji, zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest wadliwa w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i narusza go w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż nie odnosi się do całości sprawy załatwionej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej. W tym stanie rzeczy, Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na postawie art. 152 ww. ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 ww. ustawy.