VI SA/Wa 384/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant ref. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] września 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 384/15 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i w związku z art. 29 ust. 2 i 3 oraz art. 31 pkt 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1104) – także jako ustawa, utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2014 r., w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku przez W. sp. z o.o. z siedzibą w K. (także spółka lub W.) o wpis do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw w Rzeczypospolitej Polskiej (także jako ewidencja). Postanowienie wydano w następujących ustaleniach; Spółka złożyła do Agencji Rynku Rolnego skrócony wniosek o wpis do ewidencji za rok gospodarczy 2014/2015. Poprzednią decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uzyskała wpis do ewidencji ważny na rok gospodarczy 2013/2014. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, wskazując na przepis art. 29 ust. 2 i na art. 31 pkt 1 ustawy i stwierdzając złożenie wniosku po terminie, skreślił W. z ewidencji. W dniu 28 sierpnia 2014 r. spółka nadała za pośrednictwem operatora pocztowego Pocztex wniosek z dnia 28 sierpnia 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji. Wniosek o przywrócenie terminu wpłynął do organu 29 sierpnia 2014 r. Wniosek spółka uzasadniała ścisłym podziałem obowiązków członków zarządu, wynikających z regulaminu zarządu. W okresie od 1 lipca do 26 sierpnia 2014 r. uprawniony członek zarządu do złożenia przedmiotowego wniosku (M. T.) przebywał na zwolnieniu lekarskim, nie przyjeżdżając do spółki, gdyż mieszka ok 90km od niej. Na okoliczność choroby tego członka zarządu przedłożono zaświadczenia lekarskie. Natomiast Wiceprezes Zarządu (M. J.) od 3 lipca 2014 r. był na wyjeździe służbowym poza krajem. Przyczyna uniemożliwiająca złożenia wniosku ustała 26 sierpnia 2014 r. Następnie w dniu 4 września 2014 r. spółka nadała za pośrednictwem tego samego operatora pocztowego odwołanie z dnia 3 września 2014 r. od wymienionej decyzji, załączając wniosek z dnia 28 sierpnia 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie wpłynęło do organu w dniu 5 września 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji. Organ administracji, wskazując na wymieniony przepis ustawy stwierdził, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy określa termin prawa materialnego niepodlegający przywrócenia, zatem uprawnienia strony o wpis do ewidencji wygasły. W tych warunkach organ uznał za zasadne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Na postanowienie spółka złożyła zażalenie nadane w dniu 22 września 2014 r. (data wpływu 25 września 2014 r.) z wnioskiem uchylenie postanowienia i przywrócenie wnioskowanego terminu. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy przez przyjęcie, że termin z art. 29 ust. 3 ustawy jest terminem prawa materialnego, a nie terminem procesowy. Zdaniem spółki samo określenie w art. 29 ust. 3 ustawy terminu przez wskazanie daty kalendarzowej, nie uprawnia do stwierdzenia, że jest to termin prawa materialnego. Decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnień realizowanych w danym terminie. Co istotne, zdaniem spółki, przekroczenie terminu z tego przepisu nie powoduje automatycznego skreślenia podmiotu z ewidencji, gdyż w sprawie skreślenia rozstrzyga się decyzją administracyjną. Zatem gdyby przekroczenie terminu powodowało skutek bezpośredni, wykreślenie byłoby wyłącznie czynnością materialnotechniczną. W związku z tym niedochowanie terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji uprawnia do złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu. Na potwierdzenie swojego stanowiska spółka przedłożyła opinie prawne. Pismem z dnia 10 października 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował spółkę o prawach strony i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. W dniu 10 października 2014 r. spółka zapoznała się z aktami sprawy, składając pismo z dnia 9 października 2014 r. wskazujące na naruszenie przepisów unijnych. Zdaniem spółki przepis art. 31 ust. 1 ustawy jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia nr 436/2009, do którego nawiązuje art. 32 ustawy. Rozporządzenie w art. 18, wskazując na sankcje w zakresie niezgłoszenia w terminie deklaracji, o których w art. 9 i 11, nie stanowi o skreśleniu z rejestru. Zatem sankcja skreślenia z ewidencji (art. 31 pkt 1 ustawy) jest niezgodna z rozporządzeniem naruszając zasadę proporcjonalności. Odwołując się do art. 52 rozporządzenia nr 436/2009 spółka stwierdziła, że przepis art. 29 ust. 2 ustawy określa termin procesowy, co uzasadnia złożenie wniosku o jego przywrócenie. Tymczasem organ administracji niezasadnie uznał termin z art. 29 ust. 2 ustawy jako termin prawa materialnego niepodlegający przywróceniu. Przy piśmie z dnia 27 października 2014 r. załączono opinię prawną, w której stwierdza się, że termin z art. 29 ust. 2 ustawy, jako służący sprawnej organizacji działania władzy publicznej odpowiedzialnej za nadzór, jest przepisem proceduralnym, na co wskazują przepisy rozporządzenia nr 436/2009 i nr 607/2009. W tych ustaleniach zostało wydane postanowienie wymienione na wstępie. Omawiając, na podstawie orzecznictwa sądowego, różnice pomiędzy terminami procesowymi i materialnoprawnymi organ odwoławczy stwierdził, że termin z art. 29 ust. 3 ustawy jest terminem prawa materialnego niepodlegający przywróceniu. Odnosząc się zaś do przedłożonych opinii prawnych Minister stwierdził, że zostały w nich jedynie wyrażone poglądu opiniodawców. Niezłożenie wniosku w terminie powoduje niemożność produkowania wina w danym roku z przeznaczeniem do sprzedaży. Można natomiast przeznaczyć wyrób na inne cele gospodarcze, lub dostarczyć winogrona innym producentom posiadającym aktualny wpis do ewidencji, albo produkować wino na użytek własny. Organ odwoławczy podkreślał, że wniosek o wpis do ewidencji można złożyć nawet na kilka miesięcy przed dniem 15 lipca wskazanym w art. 29 ust. 3 ustawy. Co do argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów powołanych rozporządzeń unijnych organ podkreślał, że rozporządzenia nie są implementowane do prawa krajowego, bowiem mają zastosowanie wprost. Zauważył jednakże, iż ustawa została notyfikowana Komisji Europejskiej (nr notyfikacji 2010/812/PL) oraz zaopiniowana przez Ministra Spraw Zagranicznych i nie stwierdzono jej niezgodności z prawem Unii Europejskiej. Odnosząc się do powołanego art. 18 rozporządzenia nr 436/2009 (rozporządzenia zamieszczonego w art. 32 ust. 1 ustawy), w którym nie ma mowy o sankcji skreślenia z ewidencji, organ wskazał, że art. 32 ust. 1 ustawy gwarantuje możliwość wprowadzenia do obrotu wina wyprodukowanego w latach gospodarczych, na które producent posiadał wpis do ewidencji. Z tych względów Minister stwierdził, że skreślenia z ewidencji nie można odbierać jako jakąkolwiek karę. W związku z wywodami odnoszącymi się do przedłożonych opinii i powołanych przez stronę rozporządzeń unijnych organ odwoławczy podkreślał, że producenci, którzy złożyli w terminie wniosek o wpis do ewidencji zostaliby objęci nadzorem przez cały okres działalności. Natomiast składający wniosek spóźniony z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, podlegaliby nadzorowi od chwili wpisania do ewidencji, lecz już nie przed tym wpisem, a więc nie podlegaliby nadzorowi w okresie uchybienia terminowi do złożenia wniosku. Wskazując na przepis art. 32 ust. 1 ustawy Minister stwierdził, że skreślenie producenta z ewidencji nie powoduje skutków podanych w przedłożonych opiniach. Na postanowienie W. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia obu postanowień i przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy przez przyjęcie, że termin wskazany w art. 29 ust. 3 ustawy jest terminem prawa materialnego a nie terminem proceduralnym; naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz wspólnotowej zasady proporcjonalności przez wadliwą wykładnię art. 29 ust 3 ustawy prowadzącą do zastosowania nadmiernych środków w stosunku do uchybienia, co ogranicza wolność gospodarczą; naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na jej prawa i obowiązki i działanie organu na niekorzyść skarżącej. W ocenie skarżącej przepis art. 29 ust. 3 ustawy ma charakter proceduralny, gdyż termin w nim zastrzeżony został dla czynności złożenia wniosku. Czynność ta nie wywołuje bezpośrednich skutków materialnoprawnych lecz wyłącznie procesowe. W tym zakresie skarżąca (na potwierdzenie swojego stanowiska) odwołała się do poglądów doktryny prawa cywilnego procesowego. Podkreślano, że niedochowanie terminu do złożenia wniosku o wpis do rejestru samo w sobie nie powoduje skutków materialnoprawnych, lecz uruchamia postępowanie administracyjne, w wyniku którego może dojść do skreślenia z ewidencji przez wydanie decyzji konstytutywnej. Gdyby zatem samo niedochowanie terminu powodowało skreślenie z ewidencji, wydanie decyzji (prawomocnej) byłoby zbędne. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia, aczkolwiek nie w szczególności z powodów w niej powołanych. Zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymywało w mocy postanowienie Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2014 r., którym (na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.) odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów i przedsiębiorców wyrabiających wino z winogron pozyskanych z upraw winorośli położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosiło się do meritum żądania skarżącej (wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji) lecz kończyło postępowanie aktem formalnym, a nie merytorycznym. Ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 k.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczą sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia przez organ administracji zgłoszonego żądania, gdyż żądanie dotyczy np. stosunku cywilnoprawnego. Co do przeszkód podmiotowych nie wszczyna się postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. wydany w sprawie I OSK 2159/12 oraz wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2014 r. wydany w sprawie II OSK 150/13). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. mają zatem charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Jest poza sporem, że skarżąca posiadała interes prawny w żądaniu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wpis do ewidencji. Nie ulega także wątpliwości, że w sprawie przywrócenia tego terminu na wniosek strony nie zapadło wcześniejsze rozstrzygnięcie. Nie było także negatywnych warunków o charakterze przedmiotowym do rozpatrzenia wniosku skarżącej, gdyż za taki nie można uznać konstatacji organu administracji o rodzaju terminu występującego w art. 29 ust. 3 ustawy. Odwołanie się w tym przedmiocie do stanowiska zawartego w powołanym przez organ administracji Komentarzu nie było trafne. Wskazani przez organ administracji komentatorzy stwierdzali jedynie, że instytucji przywrócenia terminu z art. 58 k.p.a. nie można stosować do terminów materialnoprawnych. Zatem wszelkie dywagacje organu na temat rodzaju terminu z art. 29 ust. 3 ustawy powinny być przedmiotem rozważań w rozstrzygnięciu o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez skarżącą o wpis do ewidencji, a nie w rozstrzygnięciu o odmowie wszczęcia takiego postępowania. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o wpis do ewidencji nie jest tożsame z rozstrzygnięciem w sprawie odmowy wszczęcia takiego postępowania. Drugie z tych rozstrzygnięć ma charakter wyłącznie natury formalnej, stąd organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wszelkie dalsze odwoływanie się organu administracji do przepisów rozporządzeń unijnych i wywodzenie z nich okoliczności odnoszących do sytuacji faktycznej podmiotów/producentów wina, miały co najwyżej charakter dalece uboczny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast organ administracji całkowicie nie odniósł się podstaw wskazywanych przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu. Stwierdzając zatem, iż zaskarżone postanowienia wydano z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji, mając na względzie powyższe uwagi, powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej wydając stosowne rozstrzygnięcie z prawidłowym jego uzasadnieniem. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a., orzekła jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.