VI SA/Wa 3847/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant: ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz J. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdzającej objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym Pana J. Z. ("Strona", "Skarżący") z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia wskazano art. 59 § 2 K.p.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. oraz w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach". Z akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym ZUS zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o ustalenie okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez J. Z. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pismami z dnia [...] marca 2014 r. oraz [...] marca 2014 r. Pan J. Z. został informowany o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W odpowiedzi - pismem z dnia [...] marca 2014 r. ubezpieczony potwierdził, że od stycznia 1992 r. prowadził jednoosobową działalność gospodarczą, którą po roku zawiesił. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], w której uznał, że Pan J. Z. w okresie od [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzja została wysłana do Pana J. Z. w dniu [...] czerwca 2014 r. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Korespondencja ta -kierowana na adres: ul. [...],[...] - została zwrócona przez pocztę z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Organ uznał, że decyzja dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia została doręczona ubezpieczonemu w trybie zastępczym, tj. zgodnie z art. 44 K.p.a. Wskazał, że pierwsza awizacja przesyłki przez Pocztę Polską miała miejsce w dniu [...] czerwca 2014 r. - tak więc jako datę jej doręczenia należy przyjąć [...] czerwca 2.014 r. Zatem, stosownie do treści art. 109 ustawy świadczeniach, termin na wniesienie odwołania od ww. decyzji upływał w dniu [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Pan J. Z. wystąpił do [...] Oddziału NFZ Delegatura w [...] o wydanie kopii ww. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Wydanie kopii decyzji nastąpiło w dniu [...] lipca 2014 r., co ubezpieczony potwierdził własnoręcznym podpisem. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Pan J. Z. wniósł odwołanie od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu wniosku Pan J. Z. wskazał: "W okresie wydania wymienionej decyzji znajdowałem się w stanie wyższej konieczności, sprawując opiekę nad chorą mamą, która zmarła [...] czerwca br. (zał. Nr 1 kserokopia aktu zgonu nr [...]). W okresie od kwietnia do połowy czerwca moja aktywność życiowa sprowadzała się do niezbędnego minimum, dlatego nie odebrałem Pisma [...] z placówki pocztowej". Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Ww. postanowienie zostało doręczone Panu J. Z. w dniu [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ powołał art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i stwierdził, że analiza postępowania prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki nie potwierdziła argumentu podniesionego przez stronę, jakoby "w okresie od kwietnia do połowy czerwca" jej "aktywność życiowa sprowadzała się do niezbędnego minimum". Z akt sprawy wynika, ze strona aktywnie uczestniczyła w prowadzonym postępowaniu, odbierała kierowaną do niej przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ korespondencję oraz przesyłała własne wyjaśnienia w sprawie (pismo z dnia [...] marca 2014 r.). Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Pan J. Z. złożył skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania. Strona była zatem zainteresowana przebiegiem postępowania i jego rozstrzygnięciem. Organ rozważył także czy choroba matki oraz konieczność sprawowania nad nią opieki mogła stanowić przesłankę uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W ocenie organu - argument powyższy nie mógł być oceniony jako okoliczność wskazująca na brak winy po stronie Skarżącego w uchybieniu terminu i jednocześnie usprawiedliwiająca jego przywrócenie. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że choroba stanowi taką okoliczność jedynie wtedy, gdy wystąpi nagle i całkowicie uniemożliwia samodzielne wniesienie odwołania lub posłużenie się inna osobą. Wynika z tego, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe w przypadku, gdy strona domaga się przywrócenia terminu wskaże, ze względu na chorobę innej osoby. Przywrócenie uchybionego terminu nie może również nastąpić, jeżeli - obiektywnie rzecz biorąc - strona mogła skorzystać z pomocy osób trzecich. W ocenie organu, pomimo istnienia w niniejszej sprawie obiektywnych trudności jakimi była konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny - przy zachowaniu należytej staranności - strona mogła odebrać decyzję i złożyć odwołanie w terminie przewidzianym przepisami prawa (np. korzystając z pomocy innych domowników).Organ wskazał także, że z wyjaśnień zawartych we wniosku Pana J. Z. wynika, że przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego ustała w dniu [...] czerwca 2014 r., tj. z chwilą śmierci matki (akt zgonu). Zatem stosownie do treści art. 58 k.p.a. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z dopełnieniem tej czynności powinien zostać złożony w terminie 7 dni od tej daty, tj. do dnia [...] czerwca 2014 r. Tymczasem odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożono dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r. W konsekwencji organ wskazał, że przedstawione przez Pana J. Z. okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nie stanowiły nagłej przeszkody, nie dającej się przezwyciężyć, nie mogą więc uzasadniać przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na ww. postanowienie Pan J. Z. wniósł w dniu [...] października 2014 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga wniesiona została w terminie. W skardze podniesiono zarzuty związane z naruszeniem w sprawie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niezbadanie podniesionych we wniosku okoliczności wskazujących na zasadność przywrócenia terminu oraz z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie i niezapewnienie czynnego udziału w postepowaniu stronie skarżącej. Powołując się na ww. zarzuty Skarżący wniósł o "zmianę zaskarżonej decyzji" i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podniósł, że wskazane w skardze jako naruszone przepisy art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. odnoszą się do postępowania dowodowego, natomiast w niniejszej sprawie organ nie prowadził postępowania dowodowego, bowiem zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a., okoliczności dotyczące podstaw przywrócenia terminu wymagają jedynie uprawdopodobnienia, przy czym obowiązek uprawdopodobnienia leży na stronie, a nie na organie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., Organ wskazał, że "(...) zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r" II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26), na przykład, że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., II GSK 431/12, LEX nr 1145527)". Natomiast w niniejszym postępowaniu brak takiego zawiadomienia nie miał znaczenia, bowiem organ przeprowadził jedynie analizę dokumentów przedstawionych przez stronę, a sam nie prowadził postępowania dowodowego, ani nie gromadził dowodów. Skarżący nie wykazał jaki negatywny wpływ na jego sytuację procesową mogło mieć uchybienie organu. Skarżący, pismem z dnia [...] lutego 2015 r., wniósł replikę na ww. odpowiedź organu. W piśmie tym wskazał jak nadzwyczajne i niecodzienne okoliczności stanowiła dla niego choroba jego mamy uniemożliwiając mu normalne funkcjonowanie w najtrudniejszym okresie, tj. od maja do sierpnia 2014 r. Na potwierdzenie opisywanych przez siebie faktów przedłożył Kartę Informacyjną z Hospicjum [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzeniu praw do spadku po matce – H. Z.. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2014 r., sygn.. akt I SA/Ol 583/12 wskazał, że niewątpliwie uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi, wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna. Jednocześnie jednak nie powoduje to zwolnienia organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, w celu potwierdzenia wiarygodności okoliczności powołanych we wniosku, zwłaszcza jeśli są one dla organu mało przekonywujące, bądź też są lakoniczne i ogólnikowe. Jeśli organ uzna, że wskazane okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także, realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, wezwać stronę do uzupełnienia wniosku lub zwrócić się do innych podmiotów o przedłożenie posiadanej dokumentacji mającej dla znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sprawowana jest na mocy kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), albo stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wskazanych kryteriów, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, co skutkuje koniecznością uchylenia tego aktu. W ocenie Sądu w tej sprawie, tj. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, kwestia skutecznego doręczenia musi zostać potraktowana jako swoiste zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie wpływa na ocenę legalności sposobu załatwienia wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazuje, że wobec ewentualnego ustalenia w sprawie, że nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji nie rozpocząłby się bieg terminu do wniesienia odwołania od niej, a skoro tak - to termin ten nie mógłby zostać przekroczony, a w konsekwencji również przywrócony, stosownie do treści art. 58 K.p.a. Gwarancyjny charakter instytucji doręczenia oznacza bowiem, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w K.p.a., daje skuteczność czynności podejmowanych przez organ. Skuteczne doręczenie pisma pozostaje więc w związku z biegiem terminów procesowych. Tymczasem w tej sprawie istnieją poważne wątpliwości co do skuteczności dokonanego doręczenia. Zauważyć należy, że zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39-49 K.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl art. 44 § 2 K.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do art. 44 § 3 K.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie zaś z treścią art. 44 § 4 K.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 K.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi więc istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Wszelkie zaś okoliczności związane z doręczeniem powinny bezspornie wynikać z pocztowego potwierdzenia odbioru (awiza), które odgrywa istotną rolę przy stwierdzeniu skuteczności doręczenia. W dokumencie tym powinna być zawarta między innymi jednoznaczna informacja, w którym miejscu doręczyciel pozostawił zawiadomienie - tzw. awizo. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać oraz o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji, czy tryb został zachowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, LEX nr 1068869). W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że w okolicznościach sprawy Sąd - dysponując jedynie kserokopią koperty oraz kserokopią dokumentu "Potwierdzenia odbioru" (akta administracyjne nie są numerowane) - nie może bezspornie stwierdzić, czy doręczenie zastępcze decyzji, w trybie art. 44 K.p.a., było prawidłowe, a w konsekwencji - skuteczne. W niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega, aby doręczyciel na dokumencie "Potwierdzenie odbioru", albo na kserokopii koperty zawierającej decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., zawarł adnotację, czy i w jaki sposób powiadamiał adresata o przesyłce, miejscu jej pozostawienia, a także czy przesyłka była podwójnie awizowana. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana jednoznaczna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 K.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja na dowodzie potwierdzenia odbioru, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 K.p.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, baza Lex nr 1145634). Ażeby więc doręczenie można było uznać za skuteczne, muszą istnieć niezbite dowody, że doręczyciel wykonał obowiązki, jakie w tym zakresie obciążają go z mocy prawa. Doręczenie musi być więc pewne i prawidłowe. Wszelkie natomiast uchybienia w realizacji tych czynności, w tym uchybienia doręczycieli zewnętrznych (np. poczty), stanowią przeszkodę dla przyjęcia, że doręczenie zostało dokonane. Organ dokonujący doręczenia w rozumieniu art. 44 K.p.a., który w tym zakresie wyręcza się osobami trzecimi, przejmuje odpowiedzialność za ich działania na zasadzie ryzyka przez co fakt, że nie ma on wpływu na działania tych osób (instytucji) nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości doręczenia. Konieczne zatem będzie w dalszym postępowaniu, stanowcze ustalenie, czy w sprawie doszło do skutecznego, tj. zgodnego z procedurą określoną w art. 44 § 1- 4 K.p.a., doręczenia Skarżacemu decyzji organu z dnia [...] czerwca 2014 r. Odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania w okolicznościach sprawy była więc co najmniej przedwczesna. Rozpoznawanie zarzutów skargi i dokonywanie dalszej kontroli zaskarżonego postanowienia na tym etapie sprawy, tj. przed wyjaśnieniem ww. kwestii doręczenia, zdaniem Sądu jest niecelowe. Z uwagi na powyższe, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylić zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 wskazanej ustawy Sąd określił, że postanowienie nie podlega wykonaniu. Zwrot kosztów na rzecz strony skarżącej Sąd zasądził na podstawie art. 200 p.p.s.a.