VI SA/Wa 3920/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej za szkolenie 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego P. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie rozpoznania odwołania P. B. od uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 72a ustawy z dnia z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2014 r. poz. 164 ), § 1 i 2 uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] w sprawie zasad zwalniania aplikantów notarialnych od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności lub rozkładania jej na raty oraz art. 138 § 2, art. 127 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Krajowa Rada Notarialna uchyliła uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] maja 2014 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z pisemnych motywów zaskarżonej uchwały wynika, co następuje. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. aplikant notarialny P. B. wniósł do Rady Izby Notarialnej w [...] o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów całej opłaty rocznej za szkolenie III roku aplikacji w roku szkoleniowym 2014 w kwocie 2.520,00 zł. W odpowiedzi Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą Nr [...] odmówiła zwolnienia w całości z opłaty rocznej za szkolenie. P. B. złożył odwołanie od wskazanej uchwały, na skutek którego Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. uchyliła uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale z dnia [...] maja 2014 r. po pierwsze odmówiła aplikantowi notarialnemu Panu P. B. zwolnienia w całości z opłaty rocznej za szkolenie, po drugie odroczyła termin płatności opłaty rocznej za szkolenie w kwocie 2.520 złotych do dnia [...] listopada 2014 roku. Od powyższej uchwały P. B. złożył odwołanie pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Podstawę prawną wniosku skarżącego o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów całej opłaty rocznej za szkolenie III roku aplikacji stanowił art. 72a § 4 Prawa o notariacie. Zdaniem organu choć przepis ten nie określa przesłanek zwolnienia z opłaty, odroczenia jej płatności lub rozłożenia na raty, to nie pozostawia wątpliwości, że celem tego przepisu jest wspomożenie tych aplikantów notarialnych, którzy z uwagi na pewne okoliczności życiowe znajdują się w trudnej sytuacji finansowej i nie są w stanie opłacić aplikacji notarialnej w normalnym trybie. Instytucja spełnia więc istotną funkcję socjalną, jaką jest umożliwienie kontynuowania aplikacji notarialnej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Rada Izby Notarialnej w K. rozważając okoliczności faktyczne sprawy ustaliła, że P. B. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, która jest osobą bezrobotną, utrzymującą się z renty rodzinnej w wysokości 700 zł netto, zaś Wnioskodawca pracuje w szpitalu im. [...] w [...] w wymiarze 3/5 etatu, za co otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 900 zł netto, a zatem dochód na członka rodziny wynosi 800 złotych netto. P. B. posiada zobowiązanie finansowe w postaci pożyczki bankowej. Jego zadłużenie z tytułu tejże pożyczki w dniu [...] maja 2014 r. wynosiło 1200 złotych. Rada Izby Notarialnej w [...] uznała, że zwalniając wnioskodawcę z opłaty za szkolenie w sposób nieuzasadniony uprzywilejowałaby go w stosunku do pozostałych aplikantów, którzy tak jak on zatrudnieni są na części etatu i osiągają podobnie jak on minimalne wynagrodzenie. Rada wskazała, że odbywanie aplikacji jest wynikiem świadomej decyzji, obejmującej wszystkie uwarunkowania, wynikające ze statusu aplikanta, a więc również obciążenia finansowe i przy świadomości braku możliwości podołania im w ramach racjonalności tej oceny, należało także rozważyć moment, w którym rozpoczyna się aplikację, albo też skorzystanie z przerwy, o której była mowa wyżej w celu zabezpieczenia sobie możliwości jej kontunuowania (pozyskanie środków pozwalających na wniesienie opłat). Mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku, działając stosownie do treści § 2 uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2006 roku w sprawie zasad zwalniania aplikantów notarialnych od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności lub rozkładania jej na raty - Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła decyzję o odroczeniu terminu płatności opłaty rocznej za szkolenie w kwocie 2.520 złotych do dnia [...] listopada 2014 roku, dając wnioskodawcy możliwość zadbania o pozyskanie w tym okresie (czyli już po ukończeniu aplikacji, a tym samym bez ograniczeń wynikających ze statusu aplikanta) środków finansowych na pokrycie opłaty za szkolenie. Uchylając ww. uchwałę Krajowa Rada Notarialna wskazała, że ustalenie czy sytuacja danego aplikanta uzasadnia zastosowanie pomocy ze strony rady izby notarialnej wymaga indywidualnego podejścia do każdej sprawy, jednakże nie może odbywać się w oderwaniu od sytuacji polityczno-gospodarczej. Wskazała że dochód przypadający na członka rodziny w kwocie 800 zł jest na przykład zbyt wysoki by uzyskać zasiłek rodzinny, o którym mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie podniosła, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 września 2013 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2014 r. od dnia 1 stycznia 2014 r. ustalone zostało minimalne wynagrodzenie w wysokości 1.680 zł brutto, tj. 1.237,20 zł netto. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej rolą Rady Izby Notarialnej w [...] było zatem ocenić, czy na tle tego rodzaju okoliczności sytuacja Wnioskodawcy jest w istocie trudna w stopniu uzasadniającym zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłaty za szkolenie w kwocie 2.520 zł oraz wskazać przesłanki, którymi się kierowała podczas podejmowania decyzji, co zostało przez organ decyzji, co zostało przez organ wykonane. Krajowa Rada Notarialna wskazała także, że odroczenie terminu płatności opłaty rocznej za szkolenie lub rozłożenie na raty tej płatności następuje na umotywowany wniosek aplikanta notarialnego. Paragraf drugi uchwały [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie zasad zwalniania aplikantów notarialnych od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności nie przewiduje możliwości wydania z urzędu decyzji o odroczeniu płatności opłaty rocznej lub rozłożeniu jej na raty. Konieczny jest zatem wniosek złożony przez samego aplikant. Organ nie miał więc podstawy do wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności opłaty rocznej za szkolenie bez wniosku P. B., dlatego uchwała Rady Izby Notarialnej – zdaniem organu odwoławczego - jako rażąco naruszająca § 2 uchwały [...] Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie zasad zwalniania aplikantów notarialnych od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej obarczona jest wadą nieważności. W skardze na ww. uchwałę aplikant zarzucił Krajowej Radzie Notarialnej naruszenie art. 139 k.p.a. Wskazał, że jakkolwiek decyzja kasacyjna, przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie zawiera rozstrzygnięcia merytorycznego, a zatem nie może być uznana za decyzję wydaną na niekorzyść strony, to jednak w tej sprawie Krajowa Rada Notarialna zawarła w swoim rozstrzygnięciu wskazania o charakterze merytorycznym. Skarżący podniósł także, że z uchwały [...] Krajowej Rady Notarialne z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że Rada Izby Notarialnej w [...] wywiązała się z obowiązku zbadania czy zachodzą przesłanki zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej w całości. W tym wypadku Krajowa Rada Notarialna nie dostrzegła jednak bezskuteczności tych czynności, tj. braku sporządzenia protokołu z przesłuchania strony, które miało miejsce dnia [...] maja 2014 r. w siedzibie Rady Izby Notarialnej w [...], a zatem naruszenia art. 76 k.p.a., co w konsekwencji nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Aplikant zauważył również, że Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą numer [...] z dnia [...] maja 2014 r., odraczając mu termin płatności opłaty rocznej za szkolenie, stwierdziła, że znajduje się on w trudnej sytuacji osobistej, w tym przed wszystkim finansowej. Wniosek takie należy wyciągnąć z § 2 ww. uchwały Krajowej Rady Notarialnej. Natomiast konsekwencją stwierdzenia, że znajduje się w trudnej sytuacji osobistej, w tym przed wszystkim finansowej, powinno być zwolnienie z ponoszenia opłaty rocznej za szkolenie, zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powołując się na powyższe Skarżący - na podstawie art. 50 § 1 art. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Względy celowościowe, czy też słusznościowe pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy zaskarżony akt organu dotknięty są wadą nieważności. W takiej sytuacji sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie odpowiada ona prawu i w związku z tym skargę należało uwzględnić. Podnieść należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była uchwała Krajowej Rady Notarialnej wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tak więc rozważyć należało, czy zaistniały przesłanki do podjęcia przez organ odwoławczy uchwały kasacyjnej. Przede wszystkim wypada więc odnotować, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (tu: uchwałę) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się, zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, tj. 1) stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne, bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Sąd stwierdza, że z zaskarżonej decyzji wynika, że w tej sprawie nie chodziło o dokonanie przez organ I instancji nowych koniecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, ale o jego dodatkową ocenę poprzez odniesienie do sytuacji polityczno – gospodarczej. Nie podważając zasadności uzupełniania rozstrzygnięcia o tę argumentację Sąd wskazuje, że organ odwoławczy - w ramach przysługujących mu uprawnień - zobowiązany i uprawniony był przeprowadzić taki wywód we własnym zakresie. Organ odwoławczy powinien bowiem dążyć w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia. Nawet w przypadku dostrzeżenia wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej – tak jak w niniejszej sprawie w zakresie rozstrzygnięcia o odroczeniu terminu płatności opłaty rocznej za aplikację - powinien dążyć do wydania decyzji reformatoryjnej zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji, w następstwie wniesionego odwołania, władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę i podjąć – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. również takie rozstrzygnięcie, które nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, wtedy gdy w ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości (por. B.Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2004, str. 596). Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno – reformatoryjne. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., norma pierwsza, organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Gdyby zaś organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny sprawy jest niezupełny i jako taki nie poddaje się ocenie, to mógłby także przeprowadzić własne uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art.136 k.p.a. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być bowiem interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn.. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn.. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zaś władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu sprawa powróci do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd jest władny uwzględnić skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Organ winien ponownie rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę między innymi zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu oraz w skardze. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadą jest merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, zaś wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem dopuszczalnym jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ naruszył przepisy art. 138 § 2 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.