VI SA/Wa 3940/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania J. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: N. w Ł. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze Ł. (nr [...]). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze Ł.. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 3 796 930,00 zł za okres rozliczeniowy - od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. Organ wskazał, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego wskazane w: 1. Zarządzeniu Nr 53/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zmienionym zarządzeniem Nr 6/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 30/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 40/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 52/2011/DSOZ; 2. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ; 3. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ. W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Oferent został wezwany do usunięcia braków formalnych, które to uzupełnił w terminie. Organ wskazał, iż na podstawie rankingu otwarcia oferta złożona przez zainteresowanego zajęła 12 pozycję w ogłoszonym konkursie i otrzymała 30,00 punktów, w tym: - oferta cenowa: 20,00 punktów; - jakość : 10,00 punktów; - dostępność: 0,0 punktów. Natomiast kryterium ciągłości i kompleksowości w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej nie było przedmiotem oceny, dlatego też wszystkie oferty w zakresie spełniania tych kryteriów nie otrzymywały punktów. Na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Oferent podtrzymał cenę jednostkową za punkt w wysokości 0,90 zł oraz strony ustaliły liczbę świadczeń w wymiarze 50 000 punktów na okres 12 miesięcy i podpisały protokół końcowy z negocjacji. Komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach z ofert niepodlegających odrzuceniu. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru 13 ofert. Ostatnia z wybranych ofert uzyskała 35,00 punktów. Oferta świadczeniodawcy oceniona na 30,00 punktów znalazła się na 14 pozycji w rankingu końcowym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania strony od dokonanego rozstrzygnięcia konkursu ofert. W odwołaniu od powyższej decyzji skierowanym do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia skarżący zarzucił: - brak elektronicznego zróżnicowania specyfiki przychodni które stało się powodem nieprzyznania kontraktu N. w Ł., - niedoszacowanie oferty skarżącego, która spełniała wszystkie warunki konkursu oraz brak podstaw do odmowy tego rodzaju świadczeń dla podopiecznych N., gdyż "ranking jest ważną sprawą ale powszechnie wiadomo, że nie jest to uczciwy miernik i nie może być przesądzający ostatecznie". Dodatkowo pismem przesłanym do Centrali NFZ w dniu [...] lutego 2012 r., skarżący poinformował, że nie może skorzystać z przysługującego mu prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. oraz ponownie zarzucił komisji konkursowej rażące niedoszacowanie oferty N. i wniósł o skorzystanie z uprawnień posiadanych przez Prezesa Funduszu w celu umożliwienia korzystania podopiecznym N. ze świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej. Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji powołał się na treść art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Stwierdził, że badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie także kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Organ wyjaśnił, że podstawą do oceny ofert były pytania ankietowe zawarte w Formularzu ofertowym, na które udzielali odpowiedzi oferenci. Prezes NFZ wskazał, że obszar w którym został ogłoszony konkurs, jest zgodny z planem postępowań tworzonym przez Dyrektora OW Funduszu w celu zapewnienia dostępu do świadczeń świadczeniobiorcom zamieszkującym województwo, powiat, gminę, dzielnicę, bądź grupy gmin lub dzielnic, w sposób dostosowany do podziału administracyjnego. Odpowiadając na zarzut dotyczący niedoszacowana ofert oraz braku podstaw do odmowy tego rodzaju świadczeń dla podopiecznych skarżącego organ wskazał, że sumowanie punktacji odbywało się z użyciem systemu informatycznego Funduszu, według wprowadzonych do systemu algorytmów opartych na wzorach opublikowanych w zarządzeniu 54/2011, w załączniku nr 1 oraz w załączniku nr 2 do zarządzenia, na podstawie odpowiedzi udzielonych przez oferenta na pytania ankietowe, co wyklucza jakąkolwiek ingerencję komisji konkursowej w przebieg dokonywanej oceny. Prezes NFZ nie zgodził się również z zarzutem braku możliwości korzystania podopiecznych skarżącego ze świadczeń w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, ponieważ świadczeniodawcy wybrani w postępowaniu są zobowiązani zabezpieczyć świadczenia w przedmiotowym zakresie wszystkim ubezpieczonym mieszkańcom gminy N.. Odnosząc się do zarzutu, iż "ranking jest ważną sprawą, ale powszechnie wiadomo, że nie jest to uczciwy miernik i nie może być przesądzający ostatecznie", Prezes NFZ zaznaczył, że odwołujący dołączył oświadczenie o "zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i zgłaszaniu do nich zastrzeżeń oraz przyjęciu ich do stosowania", a zatem zapoznał się z zarządzeniem 54/2011, w którym organ w załączniku nr 1 oraz 2 określił sposób oceny ofert pod względem kryterium jakości, dostępności, kompleksowości, ciągłości i ceny dla rodzaju rehabilitacja lecznicza. Prezes NFZ podniósł ponadto, że skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego ani procesowego, naruszenia którego dopuściła się komisja konkursowa oraz wpływu owego naruszenia na jego interes prawny. W konkluzji Prezes NFZ uznał, że zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej, wszystkie oferty były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, skarżący zwrócił się o wnikliwe rozpatrzenie stanowiska organów Funduszu nie tylko z powodu krzywdzącego rozpatrzenia jego oferty, ale również z powodu pojawienia się nowej sytuacji dotyczącej cofnięcia podpisanych kontraktów dla niektórych nieuczciwych ofert złożonych w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ w Ł.. W ocenie skarżącego z powyższego wynika, że został naruszony istotny interes prawny jego przychodni z powodu niezasadnego przyznania kontraktów nieuczciwym oferentom. Skarżący podniósł, że jego placówka jako pierwsza w kolejności nie została wybrana w przeprowadzonym konkursie, mimo zaniżonego i krzywdzącego naliczenia punktów rankingowych. Poinformował, że od lat powojennych przychodnia istniała na terenie G. w powiecie B.. W ostatnich latach wieś N. o tej samej nazwie włączono do miasta Ł., a pozostałe 26 wsi G. znajdują się w powiecie Ł.. Tego podziału do dziś nie rozumieją nawet pracownicy administracji państwowej jak i samorządowej. Stanowi to również nierozpoznany przez organy Funduszu problem informatyczny. Skarżący podkreślił, że program komputerowy NFZ nie rozróżnia takich sytuacji, podobnie jak to miało miejsce wcześniej urodzeń z ciąży mnogiej. Wskazał, iż gmina N. pozostaje enklawą na obrzeżach miasta Ł. dzielnicy Ł. i powiatu Ł. i nie ma na swym terenie innej placówki medycznej. Skarżącemu uniemożliwiono złożenia oferty dla G. dla powiatu Ł., gdyż system informatyczny NFZ nie zezwalał na złożenie oferty na rejon G. leżącej w powiecie Ł.. [...]OW NFZ w Ł. był informowany o zaistniałej sytuacji. Skarżący stwierdził, że analizując tylko sam ranking końcowy [...]OW w Ł. nie trudno zauważyć w poz. 1,2 oferentów z K., a więc oferenta z innego miasta działającego na terenie Ł.. Podobnie przedstawia się sytuacja dla poz. 3 - oferenta z innej dzielnicy Ł.. Skarżący podnosi, że przyznana im kwota świadczeń jest tak rażąco wysoka i różna od jego oceny, że nie starcza środków dla przychodni W., w tym i G.. W jego ocenie jest to wyraźnie realizowana odgórna metoda niszczenia dotychczasowych przychodni w ramach nieformalnych układów, których skarżący, jak stwierdził, nie opisuje z powodów oczywistych, prowadząca do przyznawania wielkich kontraktów dla niewydolnych placówek i tworzenia sformalizowanych długich list oczekujących. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Prezesa NFZ, że oddziały wojewódzkie "kierują się koniecznością zabezpieczenia świadczeniobiorcom jak najlepszego dostępu do świadczeń na danych obszarach realizacji świadczeń opieki zdrowotnej"/str. 5 wiersz 20 skarżonej decyzji, gdyż w praktyce uniemożliwiono dostęp do świadczeń dla wielu tysięcy podopiecznych przychodni G., w tym dla szkoły i przedszkola, czym w jaskrawy sposób naruszono prawa pacjenta. Skarżący podniósł, że w zakresie personelu przychodni wykazał w ofercie mgr fizjoterapii jako specjalistę, ale w [...]OW w Ł. wskazał na konieczność zmiany (ze słowa "tak" - na "nie"), gdyż pojęcie specjalisty zdaniem komisji odnosi się tylko do lekarza. Innych pełnych wystarczających wyjaśnień skarżącemu na tym etapie postepowania nie udzielono jak i o znaczeniu tej poprawki w skutkach oceny rankingowej. Jego zdaniem definicje pojęć w ww. rozporządzeniach nie są jednoznaczne, a interpretacja ich staje się uznaniowa i dowolna i tak w pojęciu NFZ, np. lekarz będący specjalistą w dziedzinie interny lub pediatrii nie jest specjalistą w pojęciu NFZ, a posiadanie tytułu np. doktora n. medycznych jest ignorowane i nie jest punktowane w rankingu. Nie uznaje się również bezpodstawnie specjalisty medycyny ogólnej. Odnośnie oceny zewnętrznej skarżący wyjaśnił, że udzielił w pytaniach rankingowych odpowiedzi "nie", gdyż w momencie składania oferty nie posiadał certyfikatu ISO, ale był w trakcie spełniania procedur ISO i obecnie jest w trakcie ich kończenia. Ponadto stwierdził, że żadne kontrole organów NFZ nie były prowadzone, co pozostaje w sprzeczności z twierdzeniami zawartymi w decyzjach [...]OW w Ł. i Prezesa NFZ. Odnosząc się do czasu pracy - zatrudnienia – w ocenie skarżącego spełniał on wymogi NFZ. Personel zatrudniono zgodnie z wymogiem 5 dni w tygodniu po 5 godzin, w tym 2 razy tygodniu w godz. 13-18, co jest zgodnie z potrzebami i wytycznymi NFZ. Nieprzyznanie 10 punktów w tej skarżący pozycji uważa za rażąco krzywdzące i przesądzające dla niego o wyniku konkursu. Skarżący podkreślił, że poniósł koszty remontu przychodni w wysokości 80000 zł i 50000 zł stanowiły koszty zakupionego sprzętu. Łączna kwota brutto oferty rocznej wynosiła niewiele ponad 50 tys. zł w cenie najniższej, a z ogólnej kwoty NFZ prawie 4 mln przeznaczono dla W.. W pozycjach 3,10,12, 13 rankingu końcowego 4 z 13-tu placówek podały cenę wyższą znacząco od oferty skarżącego oceniane na 10, 12,15,17 punktów, a jego cena otrzymała 20 pkt, co świadczy zdaniem skarżącego, że Fundusz nie kierował się względami ekonomicznymi i rozeznaniem faktycznych potrzeb zdrowotnych. Podkreślił także, iż zgodę na remont obiektu będącego własnością Miasta Ł. uzyskał dopiero w maju 2011 r. mimo, że starał się o nią od wielu lat, przy czym NFZ w Ł. pismem z listopada 2011r. zapewniało o zabezpieczeniu środków dla G.. Pismo w tej sprawie do [...]OW NFZ w Ł. skarżący wysłał jako przypomnienie o istniejącym problemie ofertowym i terytorialnym. Skarżący zwracał się także o rozważenie również problemu chorych odnośnie powiększania ich kosztów dojazdu, transportu, zbytecznej straty czasu oczekiwania w kolejkach itd. Mając promesę NFZ na piśmie o zapewnieniu środków finansowych zrobił wszystko dla spełnienia wymogów NFZ ponosząc znaczące koszty. Wyremontował obiekt zgodnie z wymogami – zbudował podjazd, dodatkowe sanitariaty, zapewnił także wymagany sprzęt oraz kadrę itd. Skarżący stwierdził, że NFZ zamiast wspomagać oddolne działania przychodni powodujące poprawę obsługi medycznej, w znaczący sposób je utrudnia, a nawet uniemożliwia. Wyremontowany obiekt nie funkcjonuje, sprzęt nie jest użytkowany, kadra pozostaje bez pracy, a podopieczni bez świadczeń. W tej sytuacji zdaniem skarżącego przyznanie mu minimalnego kontraktu nie jest problemem finansowym dla NFZ, gdyż Centrala NFZ zabezpieczyła zapewne środki rezerwowe na wypadek odwołań i protestów skoro realizuje takie wytyczne. Niepokojącym dla skarżącego faktem w tej sprawie jest również to, że Prezes NFZ nie uwzględnił nawet pisma Urzędu Wojewody, Lekarza Miasta Ł. i Urzędu Gminy N.. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/WA 1054/12 oddalił skargę. Sąd I instancji przyjął, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób zgodny z prawem. W postępowaniu tym nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Sąd wskazał, że oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej wszystkie oferty ocenione zostały w oparciu o kryterium jakości, dostępności oraz ceny. Ostateczna ocena oferty zależała od odpowiedzi na poszczególne pytania ankietowe, co było tożsame z warunkami, w jakich świadczeniodawca zamierzał realizować kontrakt z Funduszem. Sąd stwierdził, że skarżący był świadom zarówno kryteriów podstawowych, jakie są wymagane, aby oferta była zakwalifikowana do postępowania oraz warunków dodatkowo rankingujących, a więc zdawał sobie sprawę z faktu, że do dodatkowo ocenianych warunków nie należy fizjoterapeuta z tytułem magistra, czy czas pracy poradni przez 5 dni w tygodniu po 5 godzin. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 975/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA stwierdził, że Sąd I nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni wyżej niż skarżący. Nie ustalono zatem istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy niezbędnych dla subsumcji art. 134 ustawy o świadczeniach, a zaniechanie to skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 975/13. W przypadku przedmiotowej sprawy postępowanie administracyjne zainicjowane zostało odwołaniem skarżącego, wniesionym w oparciu o przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, stanowiącym, w zakresie istotnym dla rozstrzyganego problemu, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Stosownie do zdania pierwszego art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. W myśl art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w brzmieniu wiążącym w tej sprawie, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługiwało odwołanie do Prezesa Funduszu (art. 154 ust. 4). Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zasady postępowania określa z kolei art. 134 ustawy o świadczeniach, stanowiąc w ust. 1, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Stosownie do ust. 2 tego przepisu wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Z powyższych przepisów wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej. Postępowanie to pełni funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (w tym wypadku postępowania konkursowego). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy więc, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 975/13, zgodnie z którym odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Powyższą zasadę narusza również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. W związku z powyższym Sąd za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdza, że organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów w rankingu. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego organ, którego działanie zaskarżono, przyjął, że przedmiot tego postępowania jest "skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy nie prowadzą postępowania w sprawie zawarcia umowy, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności". Sąd za Naczelnym Sądem Administracyjnym nie akceptuje takiego stanowiska i stwierdza, że w toku postępowania nie wyjaśniono dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni wyżej niż skarżący. Nie wyjaśniono zatem i nie ustalono istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla subsumcji art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a zaniechanie to skutkowało naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i w efekcie również naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że oferta złożona przez skarżącego uzyskała w konkursie 30 punktów, w tym 20 punktów w kryterium ceny i 10 punktów w kryterium jakości. Oferty złożone w postępowaniu konkursowym oceniane powinny być także w oparciu o kryterium dostępności, w ramach którego skarżący nie uzyskał żadnego punktu. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 54/2011 w kryterium dostępności oceniana jest w szczególności: liczba dni i godzin pracy w harmonogramie pracy (pkt a), organizację przyjęć świadczeniobiorców (pkt b) i brak barier dla osób niepełnosprawnych (pkt c). W załączniku nr 1 do tego zarządzenia, w tabeli 1.2. rehabilitacja lecznicza określono w obrębie poszczególnych kryteriów poziom skalujący (treść, i waga skalująca – maksymalna ilość punktów), szczegółowe parametry oceny (treść) i warunki dodatkowo oceniane (typ odpowiedzi, treść i liczba punktów jednostkowych). W ramach kryterium dostępności, według tej tabeli, przy ocenie harmonogramu pracy maksymalna ilość punktów wynosi 10, szczegółowe parametry oceny to liczba dni w tygodniu, typ odpowiedzi – jedna odpowiedź do wyboru, warunki dodatkowo oceniane to: co najmniej 5 dni w tygodniu nie krócej niż 10 godzin dziennie – liczba punktów jednostkowych 5, co najmniej 5 dni w tygodniu – liczba punktów jednostkowych 5. Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji odnosząc się do kryterium dostępności stwierdził, że: "Harmonogram pracy (liczba dni pracy poradni w tygodniu) na pytanie 1.2.1.1. formularza ofertowego "Czy czas pracy gabinetu/zakładu rehabilitacji/fizjoterapii wynosi przynajmniej 5 dni w tygodniu - nie krócej niż 10 godzin dziennie?" Odwołujący odpowiedział "Nie" i tym samym nie uzyskał liczby punktów przewidzianej dla tego kryterium, czyli 10 pkt". Skarżący natomiast w skardze wskazał, że "spełnia wymogi NFZ. Personel zatrudnia zgodnie z wymogiem 5 dni w tygodniu po 5 godzin". Wskazał także na okoliczności zmiany udzielonej odpowiedzi - ze słowa "tak" na "nie", czego organ w przeprowadzonym postępowaniu w przekonujący sposób nie wyjaśnił. Zauważyć ponadto trzeba, iż powyższe stwierdzenie skarżącego nawiązuje wprost do punktacji oceny harmonogramu pracy w ramach kryterium dostępności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w tym konkursie w odniesieniu do wszystkich uczestników w ramach kryterium dostępności premiowany był jedynie czas pracy wynoszący przynajmniej 5 dni w tygodniu – nie krócej niż 10 godzin. W ocenie Sądu oznacza to, iż nie zostało wyjaśnione w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy, czy spełnienie jednego z warunków dodatkowo ocenianych wystarczyło dla otrzymania przynajmniej 5 pkt w rankingu, co mogło spowodować zmianę kolejności rankingu świadczeniodawców i w konsekwencji wybór oferty skarżącego w przeprowadzonym konkursie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes NFZ oraz Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wyjaśnią powyższe wątpliwości i prawidłowo ustalą stan faktyczny sprawy, tak aby uczynić zadość dyspozycji art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 ust.1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje organu I instancji, o niewykonalności orzekł w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.