VI SA/Wa 409/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 3, 6 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015.460 ze zm.), § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. 2014.1608) oraz art. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. S. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Rejonu [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wymierzającą karę pieniężną w wysokości 4.347,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji: węzeł [...] - [...] - [...] - [...] - granica województwa od dnia 27 marca 2015 r. do dnia 8 kwietnia 2015 r. tj. 13 dni włącznie, pod ustawienie: 1. części obustronnej tablicy reklamowej o treści: "[...] ", o łącznej powierzchni 4,20 m2 zlokalizowanej w km 31+490 po stronie prawej, 2. części obustronnej tablicy reklamowej o treści: "[...]", o łącznej powierzchni 4,16 m2, zlokalizowanej w km 31 + 507 po stronie prawej. Łączna powierzchnia zajmowanego pasa drogowego pod umieszczenie reklam wynosiła 8,36 m2. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że dniu 27 marca 2015 r. Pracownik Obwodu Drogowego w [...] podczas objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdził, że w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] zostały umieszczone części dwóch tablic reklamowych o treści: "[...] " oraz "[...]. W związku z powyższym w dniu 31 marca 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie części dwóch tablic reklamowych. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego wyznaczono na dzień 15 kwietnia 2015 r. oględziny w terenie. W dniu 8 kwietnia 2015 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...] pracownik Obwodu Drogowego stwierdził, że reklamy zostały usunięte z pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Strona brała udział w czynnościach i nie zgłosiła do protokołu żadnych uwag. Z czynności sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Do akt dołączono mapę sytuacyjno- wysokościową w skali 1:500. W oparciu o powyższą mapę oraz znajdującą się w aktach sprawy dokumentację fotograficzną organ odwoławczy ustalił, że w terenie przy granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] z działką nr ewid. [...] znajdują się punkty graniczne. W km ok. 31+450 znajduje się betonowy znak graniczny, a w km ok. 31 + 550 bolec żelazny (na zjeździe publicznym). Przy znaku granicznym w km ok. 31+450 w pasie drogowym usytuowany jest natomiast żółty słupek PD - pas drogowy. Słupek ten jest ustawiony w odległości 20 cm przed znakiem granicznym. Organ stwierdził, że Kierownik Rejonu w [...] błędnie ustalił stan faktyczny co skutkowało wydaniem decyzji, w której niewłaściwie określono powierzchnię samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Stwierdził, mając na uwadze usytuowanie znajdujących się znaków granicznych, że reklama "[...]" była umieszczona w odległości 7,30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], a reklama "[...]" w odległości 7,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W miejscu, w którym zostały umieszczone reklamy granica pasa drogowego przebiegała odpowiednio w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (pas wyłączenia). Natomiast słupek PD - pas drogowy, na podstawie którego Kierownik Rejonu w [...] obliczył powierzchnię zajęcia pasa drogowego jest usytuowany w odległości 7,8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (pas wyłączenia). Powyższe oznacza, że sporne reklamy znajdowały się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez te reklamy była większa albowiem obie reklamy łącznie zajmowały pas drogowy drogi krajowej nr [...] o pow. 13,58 m2. Wobec powyższego kara wymierzona stronie za samowolne zajęcie pasa drogowego przez ustawienie reklamy z napisem: "[...]" powinna być wyższa. Organ podejmując decyzję w tym zakresie miał na uwadze obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę zakazu reformationis in peius wynikającą z art. 139 kpa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji względnie stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 pkt 1 w zw. art. 40 ust.12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne utożsamianie granicy pasa drogowego z granicą działki gruntu i przyjęcie na tej podstawie, że nośniki reklamowe skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,  oraz przepisów prawa procesowego, tj. a) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym dokonanie ustaleń w oparciu o wątpliwy, wadliwy i niekompletny materiał dowodowy oraz w sposób sprzeczny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, co miało istotny wpływ na wynika sprawy; b) art. 8,9,10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co miało istotny wpływ na wynika sprawy; c) 156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji przez podmioty działające bez upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; d) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istotnej części zarzutów oraz wniosków skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Przepis art. 2 ustawy o drogach publicznych określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Ze względu na położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się: 1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; 2) drogi międzynarodowe; 3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; 4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); 5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych; 6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich; 7) drogi o znaczeniu obronnym. Zarządcą dróg krajowych jest co do zasady Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu (por. art. 19 u.d.p.). Sieć dróg krajowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. 2015, poz. 941). Przepis art. 2 ust. 3 u.d.p. statuuje podział dróg publicznych na klasy, odsyłając do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 pr. bud. Stosownie do § 3 pkt 4 r.w.t.d., przez pojęcie klasy drogi należy rozumieć przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. W myśl art. 2a ust. 1 drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80) i stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Sąd wieczystoksięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w przypadku drogi krajowej powołuje art. 2a ust. 1 u.d.p., (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe Komentarz, Warszawa 2008, s. 117). Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również "za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi (przypomnieć należy, iż dla drogi krajowej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, stosownie do art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z takiej normatywnej definicji pasa drogowego wynika, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni, tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, iż pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna. Pas drogowy jest więc obiektem trójwymiarowym, posiadającym wytyczone granice. Granice pasa określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Z omawianego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Jezdnia zaś według definicji ustawowej jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów ( art. 4 pkt 4 u.d.p.). Art. 18 w ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepisy art. 18 mają typowo kompetencyjny charakter i określają właściwość rzeczową (kompetencje i zadania) drugiego, po ministrze właściwym do spraw transportu, organu wchodzącego w skład administracji drogowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest monokratycznym, centralnym organem administracji rządowej, tj. jednoosobowym, o zasięgu działania na obszarze całego kraju. Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.: - utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (pkt 4); - wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8); - wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11) - przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (pkt 12). Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności. Zasadę tę statuuje art. 39 u.d.p., który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1-12 zawiera niezamknięty katalog czynności zabronionych. I tak art. 39 szczególności zabrania: 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi; 3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych; 4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających; 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów; 6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe; 7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi; 8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego; 9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi; 10) wypasania zwierząt gospodarskich; 11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem; 12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszcza warunkowe odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Regulacja dozwala bowiem lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Warunki tego odstępstwa są następujące: 1) dotyczy ono tylko i wyłącznie szczególnie uzasadnionych przypadków; 2) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Ustawodawca dopuścił zatem na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 40. ust. 1 zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jak stanowi ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi,- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust 12) . W świetle przywołanych przepisów zarządcą drogi krajowej nr [...] węzeł [...] -[...] -[...] -[...] jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a więc również jest to organ administracji publicznej uprawniony do działań obejmujących pas drogowy tej drogi krajowej. Jak stanowi art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 42/07 "Upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu. Upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw, ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw". Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu (tzw. pełnomocnictwo administracyjne) może wynikać także z aktu wewnętrznego danego organu na przykład regulaminu organizacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 1997 sygn. SA/Bk 781/97) Występujące w przepisie sformułowanie upoważnienie do "załatwiania spraw" odpowiada takiemu samemu określeniu występującemu w art. 104 § 1. Zaznaczyć bowiem trzeba, że pracownik organu będzie powołany do podejmowania czynności postępowania administracyjnego aż do przygotowania projektu załatwienia sprawy z racji zadań wykonywanych w urzędzie i do tego niepotrzebne jest żadne odrębne upoważnienie, wystarczający jest podział czynności w urzędzie, przydział zadań dla danego stanowiska pracy, postanowienia regulaminu urzędowania, a więc wewnętrzny akt organizacyjny. W rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięciu organu znajduje się stosowna pieczątka i brak jest podstaw by zakwestionować upoważnienia podmiotu wydającego orzeczenie. Nie może zatem zasługiwać na akceptację stanowisko skarżącego domagające się stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460). Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Należy wyraźnie podkreślić, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Zgodnie bowiem z doktryną prawa, jak również z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kara administracyjna, o której mowa w powyższym przepisie, jest oparta o konstrukcję prawną odpowiedzialności obiektywnej. Realizuje się ona poprzez samo zaistnienie sytuacji naruszenia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 68/08, LEX nr 489107 "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej" Linię orzeczniczą wskazującą na to, że decyzje w sprawach samowolnego zajęcia pasa drogowego mają charakter decyzji związanych, w których zakres kognicji organu orzekającego jest ograniczony, reprezentują również wyroki WSA w Warszawie. I tak, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 831/07, LEX nr 440029, stwierdzono, co następuje: "1. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. 2. Dla stwierdzenia niedopuszczalności czynności w pasie drogowym nie jest konieczne rzeczywiste uszkodzenie drogi, albo zmniejszenie jej trwałości względnie rzeczywiste zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego wystarczy, iż taka hipotetyczna sytuacja mogła zaistnieć". Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269, uznano, że "1. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary". Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. O tym , co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 "reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej". O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Poza tym istotą reklamy jest skierowanie na niej umieszczonych treści do jak największej ilości osób, wobec czego obiekty takie z zasady umieszczane są w dostępnych i widocznych miejscach. Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego. W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego. Zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego, jak również czas (okres) oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego, zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Nie ulega również wątpliwości, że treść przedmiotowych tablic stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych a sporne reklamy bez wątpienia były widoczne dla użytkowników drogi. Okresy zajęcia pasa drogowego prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach notatek służbowych pracowników służby drogowej oraz dokumentacji fotograficznej. Należy podkreślić, że w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami, co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem ( wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 775/08, Lex nr 515976). Natomiast w myśl art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Katalog środków dowodowych wymienionych w art. 75 § 1 k.p.a. nie jest katalogiem zamkniętym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Zgodnie z art. 72 k.p.a. czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub w toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji pracownika, który dokonał takiej czynności. Takim dowodem może być więc również notatka służbowa. W rozpatrywanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że strona - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Jak wynika z akt administracyjnych podczas rutynowego objazdu drogi krajowej nr [...], w dniu 27 marca 2015 r. stwierdzono, że w km 31+490 po stronie prawej oraz w km 31+507 po stronie prawej, umieszczono w pasie drogowym części dwóch obustronnych tablic reklamowych o treści "[...] " oraz "[...] ". Sporządzono notatkę służbową, wykonano dokumentację fotograficzną oraz pomiary przedmiotowych reklam znajdujących się w pasie drogowym. Fakt zajęcia pasa drogowego został odnotowany w księdze drogi. Zgodnie z art. 67 kpa organ administracji publicznej winien sporządzić zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W orzecznictwie przyjmuje się, iż różnego rodzaju notatki i zapisy pracowników organu mogą stanowić przynajmniej element pomocniczy przy ustalaniu stanu faktycznego (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2004 r., II SA 1336/03, LEX nr 158911). Postępowanie administracyjne wszczęto dnia 31 marca 2015 r. Skarżący był prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 par. 4 kpa) jak i o przysługujących im uprawnieniach (art. 10 kpa). Zgodnie z art. 79 § 1 kpa zawiadomiono skarżącego o terminie oględzin w terenie i powiadomiono o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z której to skarżący skorzystał. W uwagach do protokołu z oględzin skarżący poinformował o usunięciu w dniu 8 kwietnia 2015 r. spornych reklam. Organ ustalił, na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 oraz w oparciu o zebraną w sprawie dokumentację fotograficzną, że w terenie przy granicy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] z działką nr ewid. [...] znajdują się punkty graniczne. W km ok. 31+450 znajduje się betonowy znak graniczny a w km. ok. 31+550 bolec żelazny (na zjeździe publicznym). Przy znaku granicznym w km ok 31+450 w pasie drogowym usytuowany jest żółty słupek PD - pas drogowy. Ustalając odległości posadowienia spornych reklam organ przeprowadził konieczne i niezbędne pomiary w terenie, dokonał wizji lokalnej oraz posługiwał się dokumentacją fotograficzną. Skarżący miał czynne prawo udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Należy w tym miejscu podkreślić, że biorąc udział w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 15 kwietnia 2015 r. skarżący nie zakwestionował granicy pasa drogowego. Zgodnie z art. 81 kpa czynność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. Skarżący mógł żądać dodatkowych wyjaśnień jak też przeprowadzenia dodatkowych pomiarów czego jednak nie uczynił. Nie powołał też żadnych okoliczności, ani dowodów mogących ewentualnie zanegować poczynione przez organ ustalenia. Zdaniem Sądu organy zasadnie zatem przyjęły, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego. W takiej sytuacji, na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości, iż skarżący samowolnie zajmował pas drogowy we wskazanym w decyzji okresie czasu. Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10. Wskazać należy, iż skarżący nie kwestionował sposobu obliczenia nałożonej kary jak i też jej wysokości. Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, albowiem wywody skarżącego w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. Skarżący jednak tego nie dowiódł w toku postępowania. W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.