VI SA/Wa 4397/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego I. W. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania I.W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] (dalej "skarżący" lub "strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 zł z tytułu naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym, dla którego wymagane jest zezwolenie kategorii III-IV ładunków innych niż ładunek niepodzielny. Strona od powyższej decyzji wniosła odwołanie, nadane w urzędzie pocztowym w S. w dniu 12 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do siedziby Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. w dniu 14 sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 4 września 2014 r. organ odwoławczy wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania od ww. decyzji, poprzez nadesłanie oryginału bądź potwierdzonej zgodnie z treścią art. 76a § 2 k.p.a. kopii pełnomocnictwa dla osoby wnoszącej odwołanie. Skarżący został zobowiązany do przedłożenia powyższego dokumentu w terminie 7 dni od daty otrzymania powyższego wezwania, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Na powyższe wezwanie strona odpowiedziała w dniu 4 września 2014 r. przesyłając dokumenty, które zostały nadane w urzędzie pocztowym w S. w dniu 12 września 2014 r. Ponadto w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, strona nadesłała pismo z dnia 25 sierpnia 2014 r. Do pisma tego dołączono zakres obowiązków kierownika ds. transportu PO zarządzającego firmą, zaświadczenie o pobycie w szpitalu, pismo zatytułowane wyjaśnienie oraz kopię upoważnienia z dnia 3 kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając postanowienie z [...] listopada 2014 r. stwierdził, że wyżej wymieniony brak formalny odwołania od decyzji organu I instancji nie został uzupełniony. Organ II instancji stwierdził zatem niedopuszczalność wniesionego odwołania z uwagi na fakt, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających uprawnienie osoby podpisanej na odwołaniu do reprezentowania skarżącego. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, i art. 34 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie reguł postępowania wynikających z przywołanych przepisów. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów prawa. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], którym Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania strony od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...]. Przywołany przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia w szczególności, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Na tle stosowania przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, Lex nr 1368972). Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach bada wyłącznie legalność zaskarżonego aktu i nie ocenia legalności działań podjętych przez organ pierwszej instancji, ponieważ w niniejszym postępowaniu uprawniony jest jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który uznał, że złożone odwołanie od decyzji organu I instancji nie spełnia niezbędnych wymogów prawnych do jego rozpatrzenia, ze względu na nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym przez organ terminie i z tego powodu organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zauważyć wypada, że zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze decyzji chyba, że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Instytucja odwołania jest środkiem prawnym zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji, a warunkiem koniecznym do jego wniesienia jest wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie wystąpienia takiej okoliczności nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1245/13, LEX nr 1531232). Postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2014r., sygn. akt III SA/Kr 331/14 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Bd 576/14, CBOSA). Ponadto należy wskazać, że organ odwoławczy nie może w odniesieniu do tego samego odwołania stwierdzić jego niedopuszczalności i jednocześnie go rozpatrzyć. Te dwa rozstrzygnięcia - jedno o charakterze formalnym, uniemożliwiające zbadanie odwołania i drugie o charakterze merytorycznym, polegające m.in. właśnie na rozpatrzeniu odwołania - wykluczają się wzajemnie. Wydanie którejkolwiek z decyzji, wymienionych w art. 138 k.p.a. opiera się na stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 października 2013r., sygn. akt II SA/Kr 850/13, CBOSA). Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął rozstrzygniecie z istotnym naruszeniem przepisu oraz 134 k.p.a., gdyż w zaskarżonym postanowieniu w sposób nieprawidłowy ustalił, ze złożone odwołanie jest niedopuszczalne. Organ przede wszystkim przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia dopuścił do rozpoznania wniosku skarżącego w postaci odwołania od decyzji organu I instancji, w wyniku czego doszedł do wniosku, iż zawiera ono braki formalne w postaci oryginału lub potwierdzonego za zgodność kopii pełnomocnictwa dla osoby wnoszącej odwołanie. Nie stwierdził tym samym niedopuszczalności odwołania ze względów podmiotowych, w wyniku złożenia wniosku (odwołania) przez osobę nieuprawnioną, lecz wezwał stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia zauważonych braków, a następnie ze względu na nieuzupełnienie tychże braków w terminie, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powyższy tryb należało uznać za nieprawidłowy. W doktrynie wskazuje się bowiem wprost na okoliczności, które nie stanowią przyczyn niedopuszczalności odwołania, a w śród nich expressis verbis wymienia się – nieusunięcie braków formalnych odwołania (vide Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej wyd. C.H. BECK Warszawa 2011, s. 751). Ponadto uznaje się za dopuszczalne uzupełnienie odwołania już po terminie do jego wniesienia (op. cit. s. 723). Wskazuje się również na istniejącą po stronie organu możliwość, o ile taka występuje w danej sprawie, doprecyzowania treści wniosku strony, w celu ograniczenia zbędnego formalizmu rozpoznawania spraw i zapewnienia szybkości postępowania administracyjnego (vide art. 12 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy zauważyć trzeba, iż w przypadku zastosowania przez organ trybu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie, organ pozostawia go bez rozpoznania. Takie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy nie ogranicza jednocześnie praw procesowych strony, gdyż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), stronie przysługuje w takim przypadku skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji. W rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że w dniu 4 września 2014 r., a więc na 2 miesiące przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, do organu II instancji wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego uzupełniające akta sprawy, które zawierało kopię upoważnienia skarżącego dla jego żony M. W. reprezentowania strony przed wszystkimi urzędami państwowymi. W tych okolicznościach sprawy organ mógł samodzielnie dokonać uzupełnienia akt przedmiotowego postępowania w niezbędnym zakresie także po terminie wniesienia środka odwoławczego, kierując się ogólną zasadą zaufania do działań organów administracji publicznej, określoną w art. 8 k.p.a., wspomnianą przesłanką z art. 12 k.p.a., niewątpliwie także ważnym interesem strony oraz poglądami doktryny lub w przypadku braku takiej możliwości powinien pozostawić wniosek bez rozpoznania. W zaistniałej sytuacji prawnej, rozstrzygając sprawę pod względem formalnym co do jej istoty nie mógł już stwierdzić niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, zwłaszcza po uzupełnieniu odwołania przez pełnomocnika skarżącej, obejmujących sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). W przedmiotowej sprawie podjęto zatem niewłaściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji, w wyniku czego nastąpiło naruszenie art. 134 k.p.a. oraz wskazanych wyżej ogólnych zasad postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną ocenę prawną. W świetle powyższego należało stwierdzić, iż skarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jako takie musiało zostać wyeliminowane przez Sąd z obrotu prawnego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach niniejszego postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.