VI SA/Wa 498/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka- Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi "E." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego bez zezwolenia pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. Nr [...] zobowiązał "M." S.A. z siedzibą przy ulicy P. [...] w W. ([...]) do przywrócenia do stanu poprzedniego zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy W. w W. o powierzchni 97 m2, stanowiącego część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz obciążył stronę karą pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogowego ulicy W. w W. (dz. ew. nr [...] cz. z obrębu [...]), polegające na składowaniu materiałów budowlanych, w następujący sposób: 1. w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] maja 2007 r. za zajęcie do 20% szerokości jezdni o powierzchni 78 m2, oraz za zajęcie pozostałych elementów pasa drogowego ulicy W. (trawnik) o powierzchni 100m2, 2. w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] maja 2007 r. za zajęcie od 20% do 50% szerokości jezdni o powierzchni 137 m2, oraz za zajęcie pozostałych elementów pasa drogowego ulicy W.(trawnik) o powierzchni 97 m2, 3. w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] sierpnia 2007r. za zajęcie do 20% szerokości jezdni o powierzchni 24 m2, oraz za zajęcie, pozostałych elementów pasa drogowego ulicy W. (trawnik) o powierzchni 73 m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że podczas kontroli działek będących własnością W., przeprowadzonej w dniu [...] maja 2007 roku stwierdzono zajęcie przez stronę części pasa drogowego ulicy W. (dz. ew. nr [...] cz. z obrębu [...]) w W. Zajęcia dokonano na powierzchni 178 m2 organizując na zajętym terenie skład materiałów budowlanych takich jak: piach, kręgi, gruz, cement (dokumentacja, fotografie w załączeniu), sporządzono protokół kontroli terenowej, kierownik budowy był nieobecny. Kolejna kontrola terenowa w dniu [...] maja 2007 roku potwierdziła dalsze zajęcie przez stronę ww. pasa drogowego (sporządzono dokumentację fotograficzną). Zajęto jezdnię o szerokości między 20% a 50% o łącznej powierzchni 137 m2 oraz trawnik leżący w pasie drogowym ulicy W. o łącznej powierzchni 97 m2. Ponadto stwierdzono, iż niebezpieczne prace, polegające na podnoszeniu znacznych ciężarów (pojemniki z betonem) odbywają się bez żadnego zabezpieczenia w bliskim sąsiedztwie ruchu kołowego i pieszego. Podczas kontroli poinformowano kierownika budowy, Pana K. K. o braku tytułu prawnego do zajmowania ww. terenu oraz o konieczności uregulowania stanu prawnego zajętego terenu, co potwierdził on podpisem na protokole z kontroli. Organ podkreślił, że od tego momentu strona miała pełną świadomość konieczności uregulowania stanu prawnego zajętego terenu oraz, że na tę chwilę teren ten zajmowany był przez nią nielegalnie. W dniu [...] maja 2007r., podczas kolejnej kontroli terenowej stwierdzono, iż usunięto materiały budowlane z większej części jezdni i powierzchnia zajęcia wynosiła odpowiednio 24 m2 - jezdnia i 73 m2 - trawnik. Łącznie zajęto 97 m2. Organ wskazał również, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wysłano stronie w dniu [...] maja 2007 r., a zostało doręczone w dniu [...] maja 2007 r. W trakcie kontroli terenowej w dniu [...] maja 2007 r. potwierdzono dalsze zajęcie pasa drogowego ulicy W. pod składowanie materiałów budowlanych. Powierzchnia zajęcia nie uległa zmianie i wynosiła 97 m2 (sporządzono protokół z kontroli oraz wykonano dokumentację fotograficzną). Kontrole terenowe przeprowadzone w dniach [...] maja 2007 r. i [...] maja 2007 r. potwierdziły ciągłość zajęcia pasa drogowego ulicy W. w W. Zajęcie miało powierzchnię 97 m2 (24 m2 - jezdnia i 73 m2 - trawnik). Podczas ww. kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną oraz notatki służbowe. Dnia [...] czerwca 2007 r. przeprowadzono kolejną kontrolę terenową która potwierdziła ciągłość zajęcia terenu w niezmiennym wymiarze 97 m2. Kontrola ta została potwierdzona dokumentacją fotograficzną oraz protokołem. Takie same były ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2007 r. Obszar zajęcia wyniósł 97 m2. Pod nieobecność kierownika budowy podpis na protokole złożył pracownik strony Pan W. M., który poinformował, iż zajęcie terenu zostanie usunięte w dniu przeprowadzenia kontroli tj. [...] czerwca 2007 r. Po raz kolejny poinformowano stronę o braku tytułu prawnego do zajmowanego terenu i konieczności uregulowania stanu prawnego zajmowanej nieruchomości. W dniach [...] czerwca 2007 r. i [...] czerwca 2007 r. przeprowadzono kolejne kontrole terenowe ww. działki położonej przy ulicy W. w W., które potwierdziły ciągłość zajęcia przez stronę pasa drogowego w niezmiennym wymiarze (24 m2 - jezdnia i 73 m2 - trawnik). Sporządzono dokumentację fotograficzną oraz protokoły z kontroli. W trakcie kontroli terenowych w dniach [...] lipca 2007 r. oraz [...] lipca 2007 r. stwierdzono, iż obszar zajętego terenu wynosił 97 m2. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokoły ż kontroli terenowej. Wreszcie ostatnia kontrola terenowa, przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2007 r. ponownie wykazała, że zajmowany jest pas drogowy ulicy W. w W. pod skład materiałów budowlanych w wymiarze 97 m2. W tym dniu prowadzono również niebezpieczne prace związane z podnoszeniem ciężkiego, niestabilnego ładunku ponad głowami przechodniów i przejeżdżających samochodów. Pod nieobecność kierownika budowy podpis na protokole złożył Pan W. M. Organ wskazał, że przez cały okres zajęcia, sukcesywnie przeprowadzane kontrole terenowe, udokumentowane fotografiami, protokolarni oraz notatkami służbowymi potwierdzały ciągłość zajęcia ww. terenu przez stronę. W toku postępowania administracyjnego strona nie złożyła żadnych wyjaśnień ani też nie ustosunkowała się do zarzutów. W tej sytuacji zdaniem organu I instancji zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierzył karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (pkt II sentencji). Biorąc pod uwagę fakt, iż zajęcia dokonano pod zorganizowanie składu materiałów budowlanych w dniach od [...] maja 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r.5 organ I instancji uznał, iż podstawą do naliczenia kary pieniężnej będą stawki opłaty właściwe do tego rodzaju zajęcia w wysokości: •2,00 zł za 1 m2 dziennie, wynikająca z § 4 zał. 4, poz. 2, kol. 9, •2,50 zł za 1 m2 dziennie, wynikająca z § 4 zał. 4, poz. 2, kol. 6, •5,00 zł za 1 m2 dziennie, wynikająca z § 4 zał. 4, poz. 2, kol. 7, uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Odwołująca "M." S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej w szczególności: 1. niekompletność z uwagi na fakt, iż stronie nie doręczono wskazanych w decyzji załączników (zdjęć). 2. rażące naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego przez nie powiadomienie strony "M." S.A. o prowadzeniu czynności w sprawie oraz prowadzenie wymienionych w decyzji czynności bez powiadomienia i udziału strony. 3. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (EKDA) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. 4. rażące naruszenie art. 8 oraz art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wcześniej wydaną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. ([...]). 5. rażące naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 EKDA poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji. 6. naruszenia art. 6 EKDA poprzez nałożenie kary niewspółmiernej do winy i zamierzonych jej celów. Zdaniem odwołującej się strony, decyzja jest niekompletna z uwagi na fakt, iż nie zawiera załącznika, o którym mowa w treści decyzji w postaci zdjęć. Wobec braku zdjęć skarżąca nie może zidentyfikować rzekomo składowanych materiałów budowlanych, o których mowa w decyzji. Strona podnosiła, iż nigdy nie składowała materiałów budowlanych w pasie drogi ulicy W. Wobec powyższego przedmioty, które rzekomo znajdują się na zdjęciach, o których mowa w decyzji, a posadowione są na jezdni z całą pewnością nie stanowiły własności skarżącej i nie przez skarżącą zostały tam umieszczone. Następnie strona podniosła zarzut naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż organ prowadził szereg czynności bez powiadomienia strony i bez jej udziału a pierwszą czynnością w toczącym się postępowaniu, o której została poinformowana było wydanie skarżonej decyzji, którą skarżąca otrzymała [...] sierpnia 2007 r. Strona zarzuciła również błąd w ustaleniach faktycznych niniejszej sprawy polegający na błędnym przyjęciu, iż: 1. przedmioty posadowione na jezdni ulicy W. (rzekomo widniejące na zdjęciach, które nie zostały stronie doręczone) zostały umieszczone przez, na polecenie lub za zgodą skarżącej, oraz że były to materiały budowlane. 2. skarżąca nie ma prawa do zajęcia trawnika między ulicą W. a ogrodzeniem miejsca budowy. Strona podniosła, iż w żadnym wypadku nie uczyniła z jezdni ulicy W. magazynu materiałów budowlanych. Skarżąca przyznaje, iż materiały budowlane niezbędne do prowadzenia budowy dostarczane były od strony ulicy W., ale w żadnym razie ani na sekundę nie były kładzione na jezdni przez, na polecenia lub za zgodą i wiedzą skarżącej lub podległych jej osób. Taka sytuacja nie miała i nie mogła mieć miejsca. Ponadto należy podkreślić, iż uczynienie składu materiałów budowlanych na jezdni bez żadnego zabezpieczenia i ochrony przez złodziejami byłoby czynności co najmniej nierozważną. Skarżąca podnosi, iż na jezdni mogły znajdować się jakieś przedmioty, ale w żadnym wypadku nie były to materiały budowlane skarżącej. Mogłyby być to najwyżej zwykłe śmieci i to też nie należące do skarżącej. Strona poinformowała również, że w odniesieniu do części trawnika między jezdnią ulicy W. i ogrodzeniem nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane zgodnie z zatwierdzonym, przez właściwy organ decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., projektem wykonawczym budynku biurowego z częścią socjalną (Blok [...]) stanowi teren budowy, został przekazany przez [...] i podlega pracom budowlanym. W szczególności teren ten zostanie zagospodarowany przez skarżącą zgodnie z zatwierdzonym projektem, na wejście do nowopowstającego budynku, parkingu na trzy miejsca postojowe i inne. Z uwagi na fakt, iż właściwy organ, poprzednik prawny organu wydającego skarżoną decyzję, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę, rzeczą oczywistą jest, iż nie da się niczego wybudować bez wstępu na teren budowy. Zatem podnoszenie przez organ pierwszej instancji zarzutu, iż skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do zajęcia trawnika między ulicą W. i ogrodzeniem nieruchomości, na której prowadzone są prace budowlane jest sprzeczne z prawdą. Skarżąca podtrzymuje, że teren budowy został przekazany przez Inwestora zgodnie z prawem budowlanym i to Inwestor ponosi odpowiedzialność za przekazany teren. Mając na względzie powyższe okoliczności zdaniem spółki odwołanie jest konieczne i zasadne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Poddając ocenie prawnej zaskarżoną decyzję Prezydenta W. i kierując się przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a w szczególności przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zim.) i ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast ust. 12 tego przepisu stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ww. przepisu. Należy również wskazać, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie jest decyzją uznaniową, Zatem w przypadku stwierdzenia określonego przekroczenia, organ nie ma innej możliwości jak tylko wymierzyć stronie, która naruszyła ten przepis określoną karę, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że to skarżący jako wykonawca określonych robót budowlanych dokonywał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez nasypanie ziemi na poboczu i skarpie drogi. Powierzchnia i okres zajęcia pasa drogowego została ustalona w czasie wizji w terenie a przedstawiciel skarżącej podpisał protokół z wizji nie zgłaszając zastrzeżeń, co do ustalonej w nim powierzchni zajęcia. Odnosząc się do zarzutu strony dot. braku załącznika do decyzji w postaci zdjęć fotograficznych wyjaśnić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie musi i nie powinien być załącznikiem do decyzji. O treści decyzji i jej składnikach przesądza treść art. 107 k.p.a. Podnoszony przez stronę zarzut strony dotyczący braku możliwości wypowiedzenia się w toku trwającego postępowania nie może być uwzględniony bowiem zarówno w trakcie kontroli terenowych, podczas których podpisy na protokołach składali pracownicy strony jak i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego zawarte były pouczenia o możliwości wypowiedzenia się oraz złożenia wyjaśnień w sprawie, z którego to przywileju strona w toku postępowania nie skorzystała. Odnosząc się z kolei do informacji strony skarżącej, że zgodnie z zatwierdzonym, przez właściwy organ decyzją, nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., projektem wykonawczym budynku biurowego z częścią socjalną część pasa drogowego ulicy W. stanowi teren budowy, który został przekazany przez [...] i podlega pracom budowlanym stwierdzić należy, iż rozpoczęcie jakichkolwiek prac budowlanych wymaga uzyskania prawa do dysponowania terenem na którym mają być realizowane prace budowlane. W przypadku zaś budowy realizowanej na pasie drogowym niezbędna jest zgoda właściciela pasa drogowego. Możliwe jest również czasowe zajęcie pasa drogowego, lecz wymaga to oczywiście zgody zarządcy drogi. Nie ulega wątpliwości że procedura ta, dla tak renomowanej firmy jaką jest "M." S.A. realizującej projekt budowlany dla [...] jest bardzo dobrze znana. Wyjaśnienia strony zawarte w odwołaniu stoją w rażącej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ponieważ fakt zajęcia przez stronę pasa drogowego ulicy W. jest bezsporny, a strona w toku prowadzonego postępowania nie ustosunkowała się do zarzutów oraz nie złożyła żadnych wyjaśnień. Organ I instancji stoi na stanowisku, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Stwierdzić należy zatem, że organ I instancji stosownie do postanowień art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca E. S.A. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji, którym zarzuciła: 1. rażące naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. przez błędne niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów; 2. rażące naruszenie art. 30 § 3 k.p.a. przez jego błędną interpretację; 3. rażące naruszenie art. 10 k.p.a. przez jego błędną interpretację i zastosowanie; W uzasadnieniu wskazała między innymi, że w toku postępowania tak pierwszego jak i drugoinstancyjnego nie wykazano, że składowanie materiałów budowlanych należy do skarżącej. Skarżąca jako generalny wykonawca odpowiadała za teren budowy i nie była władna kontrolować terenu poza ogrodzonym placem budowy. Jako generalny wykonawca inwestycji skarżąca prowadziła roboty budowlane korzystając z usług podwykonawców i ich dostawców, którzy mieli swoich podwykonawców i dostawców. O ile materiał składowany na terenie budowy był pod kontrolą skarżącej jak również skarżąca wiedziała kto dostarczył dany towar, o tyle materiały budowlane poza teren budowy nie będące własnością skarżącej nie podlegały jej jurysdykcji. Zgodnie z treścią art. 30 § 3 k.p.a. strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Z uwagi na fakt, iż w k.p.a. nie ma uregulowań dotyczących reprezentacji osoby prawnej jaką jest spółka prawa handlowego, właściwą reprezentację podmiotu należy wykazać w oparciu o przepisy k.c. i k.s.h. Zgodnie treścią art. 38 k.c. osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie, a zgodnie z treścią 368 § 1 k.s.h. reprezentacja i prowadzenie spraw spółki należy do zarządu spółki akcyjnej. Wszystkie kontrole, o których mowa w skarżonej decyzji, to jest kontrole z dnia [...] maja 2007 r., [...] maja 2007 r., [...] maja 2007 r., [...] maja 2007 r., [...] maja 2007 r., [...] maja 2007 r. [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r., [...] czerwca 2007 r. [...] lipca 2007 r., [...] lipca 2007 r. oraz kontrola z dnia [...] sierpnia 2007 r., odbywały się bez udziału i wiedzy skarżącej. Wbrew ustaleniom organu wydającego skarżoną decyzję zarówno Pan W. M. jak i Pan K. K. nie mieli żadnego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej. Tym bardziej wskazane w skarżonej decyzji osoby nie miały wymaganego na podstawie art. 33 § 2 pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszonego do protokołu. Wobec powyższego w żadnym wypadku nie może być mowy o uczestnictwie skarżącej w czynnościach prowadzonych przez organ administracyjny pierwszej instancji. Tym samym skarżąca nie została wezwana do usunięcia naniesień, ani pouczona o konsekwencjach niezastosowania się do poleceń zarządcy drogi. W czasie postępowania administracyjnego w skład zarządu skarżącej wchodzili: Pan K. A. M. - Prezes Zarządu, Pani E. K. W. - Wiceprezes Zarządu, Pan R. S. - Wiceprezes Zarządu, Pan Z. Z. - Wiceprezes Zarządu oraz Pan J. L. R. - Wiceprezes Zarządu i tylko te osoby mogły bądź uczestniczyć w czynnościach kontrolnych prowadzonych przez organ administracyjny pierwszej instancji, bądź ustanowić pełnomocnika. Żadna ze wskazanych przesłanek nie została w niniejszej sprawie spełniona. Wobec powyższego z uwagi na fakt, iż wszelkie czynności prowadzone przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji były prowadzone bez udziały strony, czynności te w świetle art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 punkt 2 in fine k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a. powodowały nieważność decyzji. Stanowisko skarżącej poparte jest orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 9 grudnia 1993 r. (sygn. akt: SA/Lu 688/93 - LexPolonica 297136) oraz orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 9 lutego 1993 r. (sygn. akt: SA/Wr 1684/92 - LexPolonica 297151). Organ pierwszej instancji zdaniem skarżącej celowo nie powiadamiał strony o swoich czynnościach doprowadzając do powstania po stronie skarżącej obowiązku zapłaty znacznej sumy pieniężnej. Ponadto w żadnym piśmie organu pierwszej instancji skierowanym do skarżącej nie ma wezwania do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. O całej sprawie skarżąca dowiedziała się po doręczeniu decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku, gdyby zarząd skarżącej wiedział o nieprawidłowościach i zastrzeżeniach organu pierwszej instancji w dniu ich powstania, a także gdyby strona prawidłowo została pouczona o konsekwencjach wynikających z dalszego naruszania przepisów ustawy wszelkie naniesienia, nawet te nie stanowiące własności skarżącej zostałyby niezwłocznie usunięte lub zidentyfikowany byłby podmiot bezpośrednio odpowiedzialny na składowanie materiałów w niedozwolonym miejscu. Wysokość naliczonej kary, którą zobowiązana jest uiścić skarżąca w głównej mierze wynika z nieprawidłowości w informowaniu skarżącej o toczącym się postępowaniu. Działania organu pierwszej instancji w ocenie skarżącej były nakierowane nie na przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a chęcią organu naliczenia jak największej kary dla skarżącej. W uzasadnieniu skarżonej decyzji jest wzmianka, iż osoby, które rzekomo reprezentowały skarżącą oświadczyły, iż "skład materiałów budowlanych" zostanie usunięty, co nie następowało mimo kolejnych kontroli. Okoliczność ta świadczy o tym, iż osoby te nie miały żadnej możliwości i uprawnień składać jakichkolwiek oświadczenia w imieniu i na rzecz skarżącej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga E. S.A. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza prawa. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm): "Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej". Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego (pkt II sentencji). Biorąc pod uwagę fakt, iż zajęcia dokonano pod zorganizowanie składu materiałów budowlanych w dniach od [...] maja 2007r. do [...] sierpnia 2007r., organ I instancji uznał, iż podstawą do naliczenia kary pieniężnej będą stawki opłaty właściwe do tego rodzaju zajęcia w wysokości: • 2,00 zł za 1 m2 dziennie, wynikająca z § 4 zał. 4, poz. 2, kol. 9, • 2,50 zł za 1 m2 dziennie, wynikająca z § 4 zał. 4, poz. 2, kol. 6, • 5,00 zł za 1 m2 dziennie, wynikająca z § 4 zał. 4, poz. 2, kol. 7, uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Stąd też, jej wysokość określono w pkt. III sentencji, ustalając termin płatności kary zgodnie z art. 40 ust. 13 ustawy (pkt IV sentencji). Tak więc wzięto pod uwagę stawki obowiązujące w danym okresie. Wysokość naliczonej kary nie była zresztą przez skarżącego kwestionowana. Skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji, że nie wyjaśniono w trakcie postępowania do kogo należały materiały budowlane składowane w pasie drogowym. Na co innego wskazuje jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W czasie licznych kontroli przeprowadzonych przez zarządcę drogi w pasie drogowym ulicy W. w W. na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej w czasie kontroli ustalono, że pas drogowy był zajmowany przez materiały budowlane firmy M. Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. W postępowaniu administracyjnym podobnie jak w sprawach cywilnych obowiązuje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z danego faktu wywodzi skutki prawne. W związku z tym, to przede wszystkim na stronie spoczywa obowiązek wykazania przeciw dowodu, że materiały budowlane nie należały do skarżącego, a w związku z tym nałożona na skarżącą kara pieniężna jest adekwatna do powierzchni zajętego pasa drogowego (podobnie WSA w wyroku z dnia 8 września 2005 r. VI SA/Wa 535/05). W tym miejscu należy podkreślić, że to skarżąca jako generalny wykonawca ponosi pełną odpowiedzialność za porządek na placu budowy a także za taką organizację pracy aby jej podwykonawcy nie zajmowali pasa drogowego wokół placu budowy. W dniu [...] maja 2007 r. Prezydent W. wystosował do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wzywając ją jednocześnie do przywrócenia przedmiotowego pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz informując o naliczeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jednocześnie organ pouczył skarżącą o treści art. 10 Kpa. Zawiadomienie skarżąca odebrała w dniu [...] maja 2007 r. (k. 22 akt administracyjnych). Z powyższego wynika w sposób niezbity, że skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu i mogła w nim brać czynny udział. Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącej złożonych na rozprawie wynika, że skarżąca otrzymała powyższe zawiadomienie, jednakże nie było w nim informacji o konieczności przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego. Stoi to w oczywistej sprzeczności z wyżej przedstawionym dowodem. To na skarżącej ciąży obowiązek takiej organizacji pracy aby zawiadomienia o wszczęciu postępowania były przekazywane do odpowiednich komórek organizacyjnych. Również zarzut naruszenia art. 30 § 3 Kpa i zarzut naruszenia art. 10 Kpa nie są trafne w ocenie składu orzekającego, gdyż jak to wykazano powyżej skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w mniejszej sprawie, mogła brać w nim czynny udział i składać wnioski dowodowe. Od daty powiadomienia o wszczęciu postępowania do daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej upłynęło ponad dwa miesiące, a mimo to skarżąca nie interesowała się prowadzonym postępowaniem. Biorąc powyższe pod rozwagę, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.