VI SA/Wa 507/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 2617 (dwa tysiące sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 64 ust. 1 i 2, art. 140 aa ust. 1, ust. 3 pkt 2, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. a), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) zwanej dalej prd, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) zwanej dalej udp, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 951), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] dotyczącej nałożenia na T. K. kary pieniężnej w wysokości 15000 złotych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania wskazanej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 czerwca 2014 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] został zatrzymany do kontroli czteroosiowy pojazd ciężarowy marki MAN o nr rej. [...]. Pojazdem kierował Pan S. P., który wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy - gruntu (ładunek podzielny, sypki) w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy T. K. "[...]". Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji decyzji administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 20 %. W trakcie kontroli stwierdzono, iż nacisk pierwszej pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosił 8,2 t i przekraczał dopuszczalną normę o 0,2 t, co stanowi przekroczenie normy o 2,5 %, nacisk drugiej pojedynczej osi napędowej pojazdu wynosił 8,6 t i przekraczał dopuszczalną normę o 0,6 t, co stanowi przekroczenie normy o 7,5 %, nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu wynosił 28,6 t i przekraczał dopuszczalną normę o 9,6 t, co stanowi przekroczenie normy o 50 % zaś rzeczywista masa całkowita pojazdu wynosiła 45,4 t i przekraczała dopuszczalną normę o 13,4 t, co stanowi przekroczenie normy o 41 %. T. K. wniósł odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu skarżący podnosił, że pojazd został zatrzymany na placu budowy. Nadto podkreślił, iż organ I instancji nie dokonał pełnych ustaleń w sprawie i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, m.in. czy przejazd odbywał się po drodze publicznej. Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego odwołał się do definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 ust. 35a prd. Wskazał na ustalenia utrwalone w protokole kontroli z dnia 2 czerwca 2014 r. i oparte o nie ustalenia dotyczące przekroczeń dopuszczalnego nacisku osi na drodze, na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t. dla pojedynczej osi napędowej. Organ powołał przepisy udp i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. regulujące dopuszczalny nacisk osi na drogach publicznych. W oparciu o powołane przepisy organ wskazał, że droga 747 stanowi drogę, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Organ wskazał, że w tak ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną ustalono jak za brak zezwolenia kategorii VII, które jest wydawane stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do prd. Kara w wysokości 15000 zł została ustalona na podstawie art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c) prd. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał też, że miejsce ważenia w miejscowości Konopnica legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 11 sierpnia 2012 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd został zważony za pomocą przenośnych wag nieautomatycznych SAW 10 C o nr fabrycznych CH953127 i CH953312. Obie wagi legitymowały się w chwili kontroli aktualnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w [...] z terminami ważności do 28 lutego 2015 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie. Kierowca odstąpił od ponownego ważenia pojazdu. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Odnosząc się do podnoszonego w toku postępowania zarzutu, że pojazd został zatrzymany na placu budowy Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że w celu jednoznacznego ustalenia miejsca zatrzymania pojazdu w toku postępowania na wskazaną okoliczność przesłuchany został inspektor transportu drogowego R. M. - prowadzący przedmiotową kontrolę. Świadek zeznając pod groźbą odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania wskazał, iż pojazd zatrzymany został na drodze wojewódzkiej nr [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał zarzuty strony za bezzasadne. W ocenie organu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 prd. W ocenie organu strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 prd. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przewożony był ładunek sypki, wskazał też co należy rozumieć przez pojęcia "należytej staranności" oraz "braku wpływu". Organ wskazał, że podmiot wykonując przejazd winien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany. Następnie powinien wystąpić o stosowne zezwolenie, a jeżeli przepis prawa stoi na przeszkodzie w jego uzyskaniu powinien rozważyć zmianę sposobu przejazdu, aby nie narażać się na negatywne konsekwencje finansowe. Zdaniem organu między zachowaniem strony niniejszego postępowania administracyjnego, a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny i bezpośredni związek przyczynowy. Normalnym zjawiskiem jest takie, które w danym układzie stosunków i warunków według doświadczenia życiowego występuje jako typowe. Jest to tego rodzaju zdarzenie, które w ogóle zdolne jest wywołać naruszenie i z reguły je wywołuje. To czy, następstwo jest normalne czy nie decydują kryteria obiektywne oparte na zasadach doświadczenia życiowego oraz dostępnej wiedzy. Ostatecznie Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swojej odpowiedzialności. W tym miejscu koniecznym wydaje się dodać, iż to przecież podmiot wykonujący przejazd decyduje o wyborze trasy, czy zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przewozu i musi on uwzględniać w swych rachubach bezpieczeństwo zarówno kierowcy, wykonującego transport jak i innych uczestników ruchu. Dopracowanie się sprawnego systemu załadunku pojazdów, w którym powinien uczestniczyć zarówno załadowca jak i podmiot wykonujący przejazd, tak by nie przekraczane były normy wymagane przepisami o drogach publicznych, leży niewątpliwie w interesie podmiotu wykonującego przejazd. Normy w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a fakt ich naruszenia skutkuje koniecznością nałożenia kary pieniężnej. Skargę na opisaną wyżej decyzję wniósł T. K. Skarżący podnosił, że w sprawie pominięto fakt, że przewóz rzeczy wykonywany przez pojazd należący do firmy odbywał się wyłącznie po placu budowy, gdzie nie obowiązują normatywy dotyczące zarówno dopuszczalnego nacisku na osie jak i dopuszczalnej masy całkowitej. Zdaniem skarżącego zarówno GITD jak i [...]WITD nie podjęły działań w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego do czego były zobowiązane zgodnie z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez to, że nie wystąpiły do administratora drogi o określenie granic placu budowy drogi wojewódzkiej nr [...], gdzie odbyła się kontrola jego pojazdu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił dalsze argumenty na poparcie skargi. M.in. zarzucał naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków S. P. i R. M., a także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. 2012.270 j.t.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. W przedmiotowej sprawie podstawą nałożenia na skarżącego kary administracyjnej było stwierdzenie przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu oraz dopuszczalnych nacisków osi przez pojazd zatrzymany do kontroli. Już w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 26 czerwca 2014 r.) skarżący twierdził, że przedmiotowy przewóz odbywał się poza drogami publicznymi w ramach terenu budowy prowadzonej przez przedsiębiorstwo [...] S.A. wobec czego nie podlegał regulacjom dotyczącym dróg publicznych. Te same argumenty zostały podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tym miejscu wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi, bowiem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Taki stan rzeczy zachodzi w rozpoznawanej sprawie a podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31). Jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie twierdził, że przedmiotowy przewóz odbywał się poza drogami publicznymi, w ramach budowy prowadzonej przez przedsiębiorstwo [...] S.A. Skarżący wskazywał środek dowodowy dla wykazania tej okoliczności - wystąpienie do wykonawcy robót drogowych na drodze nr [...] firmy [...] S.A. Organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, nie przeprowadził wskazywanego dowodu. Natomiast okoliczność miejsca wykonywania przedmiotowego przewozu została ustalona w oparciu o dowód z przesłuchania świadka R. M. - pracownika Inspekcji Transportu Drogowego. Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych nie ma zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka, skarżący nie brał również udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Tym samym uniemożliwiono stronie czynny udział w tej czynności procesowej. Jednocześnie organ nie dając wiary twierdzeniom strony co do miejsca wykonywania przewozu, nie przeprowadził wskazywanego przez nią dowodu dla wykazania tej okoliczności przez zwrócenie się do wykonawcy robót drogowych na drodze nr [...] firmy [...] S.A. Zauważyć też należy, że w tym zakresie dowody zgromadzone w aktach administracyjnych są rozbieżne. W protokole kontroli wskazano jako miejsce zatrzymania miejscowość [...], w tym samym protokole - miejsce przeznaczenia ładunku - [...] - budowa drogi. Tymczasem świadek R. M. jako miejsce zatrzymania pojazdu wskazał - [...]. Organ nie wyjaśnił tych rozbieżności. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także naruszył art. 79 k.p.a. Naruszenia te doprowadziły do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i 10 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W ocenie Sądu wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym ich stwierdzenie skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Rzeczą organu będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem powyższych wskazań, a także odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony przede wszystkim w zakresie ustalenia miejsca wykonywania przewozu zgodnie ze wskazanymi wyżej regułami dowodowymi. Dodatkowo organ winien ustalić prawidłowość uzyskanych wyników ważenia w kontekście użytych do pomiaru wag. W aktach sprawy nie zgromadzono choćby instrukcji obsługi tych urządzeń, co sprawia, że decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli Sądu. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.