VI SA/Wa 509/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących K. K. i T. K. kwotę 3179 (trzy tysiące sto siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2005 r. o nałożeniu na T. K. i K. K. (skarżących) kary pieniężnej w wysokości 29.950 zł ; 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne: o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejną godzinę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne o czas do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 3. utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była: c) nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce, 4. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo - za każdą wykresówkę, jeżeli w skutek tego kontrola była: c) nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, 5. utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za popełnienie naruszenia polegającego na tym, że wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów: a) imienia lub nazwiska kierowcy, e) stanu licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu, f) stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu, b) miejsca i daty końcowej użytkowania wykresówki, nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, 6. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień pracy kierowcy i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 ze zm.), art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 01.12.1985 P.000I-0007), art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21, ze zm.), art. 4 lit. g, art. 6 ust. 1, ust. 4, art. 8 ust. 1-5, art. 9 ust. 1-2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135 /98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 oraz lp. 1.11.1. lit. a i b, lp. 1.11.5. lit. a i b, lp. 1.11.9. ust. 2 c i ust. 3 c, lp. 1.11.11. ust. 4 lit. a, e, f, c, lp. 1.11.11. ust. 1 lit. a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180 poz. 1497). Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli przedsiębiorstwa. Kontrolą objęto dokumenty związane z wykonywaniem działalności transportowej w okresie od [...] lutego 2005 r. do [...] lutego 2005 r. W odwołaniu nie kwestionuje się ustaleń organu pierwszej instancji odnośnie stwierdzonych naruszeń. Wskazuje się natomiast, iż naruszenia, wynikające z nieprzestrzegania norm czasu pracy powstały na skutek okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Jako odpowiedzialnych za te naruszenia strona wskazała kierowców, którzy przebywając poza siedzibą przedsiębiorcy sami podejmowali decyzję od odstąpienia od norm czasu pracy. W odwołaniu zarzucono też, że nałożona kara pieniężna jest wygórowana i nieproporcjonalna do stwierdzonych naruszeń. Organ odwoławczy stwierdził, że za działania kierowców odpowiedzialny jest przedsiębiorca i powołał się na ogólne zasady prawa cywilnego, dotyczące odpowiedzialności za czyny niedozwolone oraz na zasady wynikające z prawa pracy. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do sądu administracyjnego, w której wniosła o uchylenie decyzji i podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wyrażone w odwołaniu. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 93 ust 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2088 ze zm.) tj. w brzmieniu właściwym na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, polegające na niezastosowaniu w sprawie w/w przepisu i nałożenie na skarżących kar pieniężnych. Skarżący podnieśli, że nie mogli przewidzieć nieprawidłowych zachowań kierowców. Zatrudniając zawodowych kierowców pozostawali w usprawiedliwionym przekonaniu, że będą oni wykonywać swoją pracę zgodnie z przepisami prawa oraz przy dołożeniu należytej staranności. Kierowcy nie byli zmuszani do łamania prawa ani też w żaden sposób nie dawano im złego przykładu w tym względzie. Wręcz przeciwnie - ostrzegano kierowców, by jeździli zgodnie z zasadami ustawy o transporcie drogowym i informowano o karach, jakie grożą za naruszenia. Przedsiębiorcy zatem starali się dokładać należytej staranności w doborze swoich pracowników oraz w nadzorowaniu ich. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 k.p.a. W myśl art. 138. § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której; 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosownie do § 2 cyt. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analiza treści omawianego przepisu prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nie mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a., bowiem uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Z powołanego przepisu art. 138 k.p.a. wynika zaś, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie w całości. Nie może natomiast jednocześnie orzec w części o utrzymaniu w mocy decyzji, a w części o jej uchyleniu. Pogląd taki został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/06 i podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08. Dodatkowo należy podkreślić, że w uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uznał, iż w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. W konsekwencji swoich wywodów NSA stwierdził, że przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej, niż wynikająca z powołanego przepisu, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę powyższy pogląd podziela w całości. W tej sytuacji ocena zarzutów skargi pod względem naruszenia prawa materialnego była bezprzedmiotowa. Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na mocy art. 205 p.p.s.a.