VI SA/Wa 516/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej M.K. kwotę 222 (dwieście dwadzieścia dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. W decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Gospodarki - po rozpoznaniu wniosku Pani M. K. ("skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. wykreślającą przedsiębiorcę Panią M. K. z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej("CEIDG"). Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 poz. 672, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.) – dalej "k.p.a.". Decyzje te zapadały w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] października 2012 r. Pani M. K. zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej. W dniu [...] października 2014 r. Minister Gospodarki - działając z urzędu - wykreślił skarżącą jako przedsiębiorcę z CEIDG. Organ wskazał, że zgromadzone dane potwierdzały fakt niezłożenia przez ww. przedsiębiorcę wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (ostateczny termin na złożenie tego wniosku upływał w dniu [...] października 2014 r.), co stanowi przesłankę wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG zawartą w art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] października 2014 r. W dniu [...] listopada 2014 r. Pani M. K. nadała w polskiej placówce pocztowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie przedstawiła w nim dowodu złożenia w terminie zawiadomienia o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Zarzuciła zaś organowi naruszenie zasady praworządności i zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Strona ponadto podniosła, że w dniu [...] listopada 2014 r. sama dokonała wykreślenia z CEIDG, co - jej zdaniem - czyni prowadzone postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Minister Gospodarki ponownie rozpoznając sprawę - po przytoczeniu treści przepisu art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - wskazał, że wobec braku wymaganego wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, który składa się przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (co w stanie faktycznym sprawy nastąpiło w dniu [...] października 2012 r.) w sprawie wystąpiła przesłanka wynikająca z ww. przepisu, a decyzja wydawana na tej podstawie jest tzw. decyzją związaną. W świetle powyższego organ uznał za chybiony zarzut naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i zasady praworządności. Jak wskazał, wyjaśnienia strony nic nie zmieniłyby w zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodnego, a skutkowałyby jedynie nieuzasadnionego wydłużeniu postępowania administracyjnego. Organ zauważył również, że we wpisie strony od dnia [...] października 2014 r. widniała informacja o przekroczeniu maksymalnego dopuszczalnego okresu zawieszenia, skutkującego wykreśleniem przedsiębiorcy z CEIDG. W opinii organu był to wystarczający instrument zapewniający stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu, tym bardziej, że strona - wykonująca zawód prawniczy - winna być świadoma upływu terminu do wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. Minister Gospodarki wskazał także, że bez znaczenia w sprawie jest fakt dokonania przez stronę wykreślenia wpisu w CEIDG w dniu [...] listopada 2014 r. W swoim wniosku strona określiła datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej na dzień [...] października 2014 r. Tymczasem wpis strony nie zawiera informacji o działalności gospodarczej od [...] do [...] października 2014 r. Można z niego jedynie domniemywać, że w tym okresie działalność była nadal zawieszona, co naruszałoby przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym postępowania administracyjne prowadzone w sprawie wykreślenia strony z CEIDG w związku z niezłożeniem w terminie wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej - zdaniem organu - nie jest bezprzedmiotowe. Pani M. K. wniosła do Sądu skargę na ww. decyzję, zarzucając decyzji tej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a., a polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżoną decyzją poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w sytuacji, gdy przed wydaniem zaskarżonej decyzji doszło już do wykreślenia wpisu z rejestru CEIDG w dniu [...] listopada 2014 r. na wniosek Skarżącej wobec zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej w dacie [...] października 2014 r., co powinno skutkować uchyleniem w całości decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję i umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego; 2) art. 64 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania bez zawiadomienia Skarżącej o jego wszczęciu oraz niezapewnienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; 3) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wszechstronnej jego oceny z poszanowaniem prawa i słusznego interesu Skarżącej, a przejawiające się zwłaszcza: a) nierozważeniem okoliczności, czy Skarżąca była zobowiązana do złożenia wniosku o wznowienie działalności gospodarczej, jeżeli w oświadczeniu woli o zawieszeniu działalności gospodarczej do dnia [...] września 2014 r. tym samym jednocześnie oświadczyła o jej wznowieniu po tej dacie, pozbawiono skarżącą prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; b) w wadliwej ocenie znaczenia okoliczności wykreślenia wpisu w CEIDG w dniu [...] listopada 20014 r. na skutek wniosku Skarżącej o wykreślenie wpisu w związku z trwałym zaprzestaniem wykonywania działalności gospodarczej w dniu [...] października 2014 r. jako nieistotnej i nie powodującej bezprzedmiotowości postępowania; c) w przyjęciu domniemania, iż w okresie od [...] do [...] października 2014 r. działalność była nadal zawieszona, pomimo upływu dopuszczalnego maksymalnego okresu, na jaki przedsiębiorca może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej i oświadczenia przez Skarżącą o zawieszeniu działalności jedynie do dnia [...] września 2014, a ponadto w sytuacji, gdy z danych ujawnionych w rejestrze REGON wynika, iż wznowienie działalności nastąpiło w dniu [...] września 2014 r. W skardze postawiono także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przed wykreśleniem wpisu z rejestru CEIDG z urzędu na mocy decyzji Ministra Gospodarki, co nastąpiło dopiero z datą [...] grudnia 2014 r. doszło do wykreślenia wpisu z rejestru CEIDG na skutek wniosku Skarżącej w dacie [...] listopada 2014 r. w związku z trwałym zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej w dacie [...] października 2014 r. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów: 1) wydruku danych z wpisu w rejestrze REGON na dzień [...] stycznia 2015 r., 2) wydruku danych z wpisu w CEIDG z dnia [...] stycznia 2015 r. odzwierciedlającego stan wpisu po zmianach z dnia [...] listopada 2014 r., 3) wydruku z CEIDG historii wpisu z dnia [...] stycznia 2015 r., 4) wydruku danych z wpisu w CEIDG z dnia [...] stycznia 2015 r. odzwierciedlającego stan wpisu po korekcie technicznej Ministerstwa Gospodarki z dnia [...] stycznia 2015 r. - na okoliczności w tych dokumentach stwierdzone. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] i decyzji ją poprzedzającej Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2014 r. nr [...], - zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalanie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Sąd na rozprawie w dniu 4 września 2015 r. oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej, która w związku z tym - na podstawie art. 105 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") - zgłosiła zastrzeżenie do protokołu naruszenia art. 106 § 3 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od odwołania się do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). I tak, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji. Jak słusznie wskazuje orzecznictwo, postępowanie w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) respektować powinno zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1889/11, oraz z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1694/14). A zatem organ ponownie rozpatrujący sprawę ma obowiązek merytorycznego rozpoznania danej sprawy administracyjnej. Jest on więc zobligowany do tego, aby z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji, a orzekaniem w sprawie w drugiej instancji. Obowiązek ten wynika wprost z art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) oraz art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Uwzględniając powyższe organ ponownie rozpatrujący sprawę, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek ustalić, czy zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną. Celem postępowania administracyjnego jest przecież realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. Ustalenie, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej musi powodować zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Brak jest bowiem sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Sytuacja taka w normatywnym wymiarze to bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której to bezprzedmiotowości stanowi art. 105 § 1 k.p.a., i oznacza sytuację, w której brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10; LEX nr 1138074). Przenosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy i prowadzonego przez organ postępowania o wykreślenie przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na podstawie art. 34 ust. 2 pkt. 3 ustawy o swobodzie gospodarczej należy wskazać, że w takiej sprawie w stanie faktycznym musi istnieć wpis przedsiębiorcy w ewidencji. Jedynie bowiem wówczas to postępowanie administracyjne ma sens, bo ma swój przedmiot. Tymczasem organ ponownie rozpoznający sprawę prowadził postępowanie pomimo braku w stanie faktycznym sprawy - podlegającym subsumcji pod przepis art. art. 34 ust. 2 pkt. 3 ustawy o swobodzie gospodarczej - okoliczności w postaci wpisu przedsiębiorcy w ewidencji. Organ uznał, że okoliczność dokonania przez przedsiębiorcę wykreślenia z ewidencji po wydaniu decyzji przez organ w dniu [...] października 2014 r. nie ma znaczenia w sprawie. Z takim poglądem Sąd się nie zgadza. Zdaniem Sądu wystąpiła trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji w tej sprawie postępowania, a obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy było uchylenie decyzji ww. decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie mógł przecież na podstawie art. art. 34 ust. 2 pkt. 3 ustawy o swobodzie gospodarczej dokonać wykreślenia z CEIDG wpisu, który to wpis - na wniosek samej strony - został już wcześniej wykreślony. Sąd - uznając, że w sprawie doszło do bezprzedmiotowości postępowania - nie badał pozostałych zarzutów skargi odnoszących się stricte do nieprawidłowości postępowania prowadzonego przez organ na podstawie art. art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy o swobodzie gospodarczej. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej. Zgodnie z ww. przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tej sprawie - z uwagi na fakt, że dowody przedłożono w formie niepodpisanych, ani nie poświadczonych wydruków z ewidencji REGON i CEIDG - brak jest pewności, czy dokładnie odtwarzają one zawartość tych urzędowych baz danych. Tym samym dokumenty te nie mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości nawet jeśli takie pojawiłyby się w tej sprawie. Sąd nie mógł zastosować w sprawie przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. jako że w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych brak było dokumentów, które bezspornie potwierdzałyby - niekwestionowanych wprawdzie przez organ, ale nieudokumentowanych - okoliczności wykreślenia wpisu przez skarżącą w dniu [...] listopada 2014 r. Stąd Minister Gospodarki ponownie rozpozna sprawę uwzględniając - na zasadzie art. 153 p.p.s.a - pogląd wyrażony w tej sprawie przez Sąd w niniejszym wyroku. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o kosztach postanowił zaś na podstawie art. 200 tej ustawy.