VI SA/Wa 558/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego (KNF), na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 ze zm.) i art. 62d ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.) - także jako ustawa o skok – zawiadomiła S. (także jako Kasa) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania Kasy do zlecenia wskazanemu przez KNF biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sporządzonego przez Kasę sprawozdania finansowego za rok 2013 oraz kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, pouczając Kasę o prawach przysługujących stronie postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. K. (także jako K.), na podstawie art. 62d ust. 1 ustawy o skok, wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. K., wskazując na przepisy ustawy o skok i statut K. stwierdziła, że jej celem jest m.in. kontrola nad kasami. K. przeprowadza także lustrację kas badając ich działalność pod kątem legalności i prowadzonych rachunków. Na podstawie art. 66 ustawy o skok K. poddaje w szczególności analizie sprawozdania finansowe kas, bada realizację utrzymania ich płynności finansowej, zgodność udzielanych kredytów i pożyczek z przepisami art. 29-32 i art. 36 ustawy o skok, bada zabezpieczenia i terminowość spłaty kredytów i pożyczek ich oprocentowanie oraz oprocentowanie lokat, badając także sytuację finansową kas. Nadto wiedza K. o wykładni norm prawa dokonywanej przez KNF ma znaczenie dla prawidłowego doradztwa prawnego, organizacyjnego i finansowego K. na rzecz kas. Zdaniem K. z punktu widzenia ratio legis ustawy o skok, a także ze względu na interes społeczny, udział w postępowaniu K. jest uzasadniony skoro razem z KNF sprawuje kontrolę nad kasami. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. KNF wezwała K. do przedstawienia szczegółowego uzasadnienia wniosku. Pismem z dnia [...] września 2014 r. K. uszczegółowiła uzasadnienie wniosku. Dodatkowo podniosła, że posiada wieloletnią wiedzę oraz doświadczenie w zakresie funkcjonowania Kasy objętego wszczętym postępowaniem. Poza tym K., jako uczestnik procesów legislacyjnych, posiada istotne doświadczenie w zakresie interpretacji przepisów prawa odnoszących się do zakresu wszczętego postępowania administracyjnego. W związku z tym, dla prawidłowego przebiegu tego postępowania, udział K. jest niezbędny, co uzasadnia jej dopuszczenie do wszczętego postępowania administracyjnego na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. KNF odmówiła dopuszczenia K. do udziału we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Odwołując się do zapisów statutu K., przepisów ustawy o skok oraz k.p.a., KNF stwierdziła, że K. jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 k.p.a. Aby jednak była uprawniona do przystąpienia do toczącego się postępowania jest obowiązana spełnić kumulatywnie przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Powinna zatem wykazać, że jej cel statutowy uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz że posiada interes społeczny w tym udziale. W ocenie KNF, K. nie wskazała konkretnej podstawy prawnej swojego żądania oraz nie odniosła się szczegółowo do postanowień statutu, które miałyby uzasadniać udział K. w postępowaniu. Zdaniem KNF, wskazane cele wynikające z ustawy o skok oraz z § 3 statutu K. nie pozwalają uznać, że ich realizacja jest merytorycznie i prawnie powiązana z prowadzonym postępowaniem. Prowadzone postępowanie wszczęto przez KNF w związku z nieprawidłowościami w zakresie przeprowadzonego na zlecenie Kasy badania sprawozdania finansowego za rok 2013. Z tych względów KNF, na podstawie art. 62d ust. 1 ustawy o skok, wszczęła postępowanie o ponowne zbadanie tego sprawozdania przez niezależnego biegłego rewidenta. Natomiast wniosek K. jest faktycznie nakierowany na zweryfikowanie efektu działania biegłego rewidenta, a nie na prawidłowość samego sprawozdania finansowego Kasy. Ponadto ponowne zbadanie prawidłowości sprawozdania finansowego Kasy przez biegłego rewidenta nie jest powiązane ani uzależnione od doświadczenia K., wynikającego ze sprawowanej przez nią kontroli nad Kasą, jak i z postanowień statutu K.. Ponownie podkreślając konieczność łącznego spełnienia przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., aby mogła zostać dopuszczona do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, KNF przywołała się na wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r. wydany w sprawie II GSK 125/05. Odnosząc się do wskazanego przez K. interesu społecznego (opisanego we wniosku) KNF stwierdziła, że działalność Komisji opiera się na przepisach prawa powszechnie obowiązujących dotyczących zasad sporządzania sprawozdań finansowych, prowadzenia ksiąg oraz wyceny portfeli. Tym samym nie można powiedzieć, iż KNF w zakresie tej działalności kontrolnej posługuje się subiektywnymi poglądami lub dokonuje własnej interpretacji obowiązujących przepisów. Zdaniem KNF, udziału organizacji społecznej w postępowaniu nie uzasadnia chęć K. pozyskania wiedzy na temat przyjmowanej wykładni prawa, ani chęć poznania poglądów KNF w zakresie sporządzania sprawozdań finansowych. Udział uczestników w postępowaniu administracyjnym nie może także służyć ich partykularnym interesom. Uczestnik postępowania nie może uzasadniać swojego udziału czerpaniem z tego postępowania wiedzy, jaką następnie mógłby wykorzystać wykonując funkcje doradztwa lub kontrolne na rzecz kas. Zatem poznanie sposobu działania KNF nie uzasadnia interesu społecznego K.. W związku z tym KNF uznała, że K. nie wykazała by cele jej działania ściśle wiązały się z przedmiotem prowadzonego postępowania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z wydaniem decyzji o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem K. analizowanie sprawozdań finansowych kas stanowi nie tylko jej cel statutowy, ale także cel wyrażony bezpośrednio w art. 66 ustawy o skok. Uprawnienia K. w przystąpieniu do postępowania wynikają także z § 3 ust. 1 i ust. 2 jej statutu - "Celem działalności K. jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonych w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo- kredytowym oraz sprawowanie nad nimi kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z przepisami ustawy (pkt 1). K. prowadzi działalność na rzecz swoich członków, a w szczególności: 1) reprezentuje interesy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych przed organami administracji państwowej, organami samorządu terytorialnego oraz przed organizacjami krajowymi i zagranicznym...". W świetle powołanych przepisów, zdaniem K., uzasadnione jest dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu mającym na celu sprawdzenie rzetelności badania sprawozdania finansowego Kasy. Weryfikacja działań biegłego rewidenta stanowi materię ściśle powiązaną z badaniem sprawozdania finansowego, zatem KNF błędnie utrzymuje, że przedmiotowe postępowanie nie jest powiązane z celami statutowymi K., błędnie utrzymując także, iż za dopuszczeniem K. do postępowania nie przemawia interes społeczny. Każde postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu ma na celu osiągnięcie pozytywnego skutku społecznego, a więc udział K. jest uzasadniony celem społecznym wyrażającym się w dążeniu do zapewnienia, aby decyzja administracyjna rozstrzygała sprawę w sposób trafny, na podstawie wszechstronnie przeprowadzonego postępowania. K. przez udział w postępowaniu posiądzie wiedzę niezbędną w dalszej jej działalności statutowej, mogąc służyć KNF pomocą w prowadzonym przez organ postępowaniu. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF utrzymała w mocy postanowienie z [...] listopada 2014 r. stwierdzając brak podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. KNF podkreśliła, iż doszukiwanie się w celu statutowym bezpośredniego powiązania z przedmiotem postępowania, jest poniekąd przejawem chęci reprezentacji [...] przed organem administracji, a tego rodzaju celu nie uzasadnia dopuszczenie podmiotu do postępowania na prawach strony. Odnosząc się do drugiej przesłanki kumulatywnie wynikającej z treści art. 31 § 1 k.p.a. (istnienia interesu społecznego), organ stwierdził, iż argumentacja podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odwołująca się do wiedzy K., którą może pozyskać w postępowaniu, mająca pozwolić [...] na realizowanie celu ogólnospołecznego, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa w działalności Kas, nie przekonuje organu. Organ wyjaśnił, iż nieprawidłowe jest przeświadczenie strony o utożsamianiu obiektywnego interesu społecznego z interesem K.. Uzyskanie przez K. uzupełnienia wiedzy na temat sprawozdawczości finansowej [...] "P." nie statuuje samo w sobie interesu społecznego. Ponadto organ podkreślił, iż K. wnosząc o dopuszczenie do niniejszego postępowania w istocie prezentuje subiektywnie postrzegany interes własny, a nie bezinteresowną i autentyczną dbałość o ochronę interesów społecznych. K. na postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Domagając się uchylenia obu postanowień, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 k.p.a., przez odmowę dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie zobowiązania [...] "P." do zlecenia wskazanemu przez KNF biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sporządzonego przez Kasę sprawozdania finansowego za rok 2013. K. podtrzymała argumentację prezentowaną na etapie postępowania administracyjnego, dodatkowo podnosząc, iż mając na uwadze cel przedmiotowego postępowania to jest on tożsamy z celem statutowym [...], stanowiącym o obowiązku reprezentacji interesów kas. Odnosząc się do zarzutu braku interesu społecznego, K. wyjaśniła, iż chodzi jej o osiągnięcie pozytywnego skutku społecznego wyrażającego się w wydania przez KNF trafnej decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia) oraz nie jedynie o ochronę interesu instytucji skupionych w systemie kas, lecz również osób fizycznych, które powierzają kasom swoje oszczędności. Zatem niewątpliwie w interesie członków [...] jest aby poziom funkcjonowania instytucji nimi zarządzających był na najwyższym poziomie. W odpowiedzi na skargę, KNF wniosła o jej oddalenie i przytaczając stan faktyczny sprawy, uznała za bezzasadne zarzuty podniesione w skardze K.. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. KNF wystąpiła o umorzenie postępowania sądowego załączając decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu w całości postępowania. Na rozprawie K. dodatkowo podniosła, iż jej udział w postępowaniu zapewni skarżącej dostęp do dokumentów, na podstawie których biegły rewident przeprowadzi swoje czynności. W odpowiedzi KNF stwierdziła, że skarżąca ma bezpośredni dostęp do tych dokumentów w kontrolowanej Kasie, tak jak do zakresu zleconej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne - art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga nie ma uzasadnionych podstaw dla jej uwzględnienia. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzonym badaniu sprawozdania finansowego na zlecenie kasy lub K., Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać kasę lub K. do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdań finansowych sporządzanych przez kasę lub K., kontroli ksiąg rachunkowych lub analizy portfela kredytowego (...) (art. 62d ust. 1 ustawy o skok). KNF stwierdziła nieprawidłowości w sprawozdaniu finansowym Kasy "P.'' (także jako Kasa) przeprowadzonym na uprzednie zlecenie Kasy, co było powodem zastosowania przez Komisję cytowanego przepisu. W związku z tym KNF wszczęła z urzędu postępowanie w przedmiocie zobowiązania Kasy do zlecenia wskazanemu przez KNF biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sporządzonego przez Kasę sprawozdania finansowego za rok 2013 oraz kontroli ksiąg rachunkowych i analizy portfela kredytowego. K., wskazując na jej cele statutowe oraz podnosząc istnienie po jej stronie interesu społecznego z art. 31 § 1 k.p.a., domagała się dopuszczenia do tego postępowania. Zgodnie z § 4 statutu K. jej członkami mogą być działające na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Natomiast w myśl § 3 pkt 2 statutu, K. prowadzi działalność na rzecz swoich członków, a więc na rzecz kas wskazanych w § 4 statutu, bowiem celem działalności K. jest zapewnienie stabilności finansowej zrzeszonym w niej spółdzielczym kasom oszczędnościowo- kredytowym oraz sprawowanie nad nimi kontroli dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych z przepisami ustawy (§ 3 pkt 1 statutu), a także K. reprezentuje interesy spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych przed organami administracji państwowej, organami samorządu terytorialnego oraz przed organizacjami krajowymi i zagranicznymi (§ 3 pkt 2 ppkt 1). Z cytowanych przepisów statutu K. można wyprowadzić uzasadniony wniosek, że jej działalność i cele tej działalności ogniskują się na kasach, członkach K., których interesy K. reprezentuje m.in. przed organami administracji państwowej, prowadząc działalność na rzecz tych swoich członków. W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, w której KNF zobowiązała Kasę do zlecenia przeprowadzenia badania finansowego przez niezależnego biegłego rewidenta, udział w tym postępowaniu K. nie jest uzasadniony jej celami statutowymi. W badaniu tym czynności przeprowadza niezależny biegły rewident, a nie K., która na etapie wcześniejszym mogła i powinna sprawować kontrolę działalności Kasy. Obecnie czynności kontrolne przejął niezależny biegły rewident, który, zgodnie ze statutem K., nie podlega jej kontroli. Tymczasem, w ocenie składu orzekającego w sprawie, K., domagając się udziału w postępowaniu administracyjnym, dąży do weryfikacji na bieżąco działań podejmowanych przez biegłego rewidenta chcąc niejako równolegle prowadzić kontrolę uprzednio złożonego przez Kasę sprawozdania finansowego, którą to kontrolę powinna wykonać uprzednio. Należało więc uznać za uzasadnione stwierdzenie Komisji o tym, że K. w przedmiotowym postępowaniu, zgodnie ze statutem, mając na celu działanie na korzyść Kasy (§ 3 pkt 2 statutu) i reprezentując jej interes przed KNF (§ 3 pkt 2 ppkt 1 statutu), będzie wyłącznie broniła Kasy wszelkimi środkami prawnymi, co niekoniecznie może służyć prawidłowemu wykonaniu czynności przez biegłego rewidenta. W sytuacji zatem, w której kontrolę działalności finansowej Kasy przejął biegły rewident, statut K. nie uzasadniał kontroli działań tego biegłego rewidenta, a tym samym nie uzasadniał dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu. Komisja, w ocenie Sądu, prawidłowo oceniła, iż pomiędzy postępowaniem mającym być przeprowadzonym przez biegłego rewidenta, a celami statutu K., nie istnieje powiązanie w sensie prawnym, lecz wyłącznie dotyczącym sytuacji faktycznej. Należy zauważyć, że przewidziana w art. 31 k.p.a. instytucja udziału organizacji społecznej stanowi wyjątek od zasady udziału podmiotów, które mają w tym postępowaniu interes prawny, jako strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu, zatem swój udział powinna uzasadnić skonkretyzowanym, a nie ogólnie prezentowanym (jakimkolwiek) interesem społecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 1498/06 oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. wydany w sprawie II GSK 519/13), przy czym udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. J. Borkowski /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Warszawa 2005, s 257). Należy jednak podkreślić, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. wydany w sprawie II OSK 122/11). Nawet bowiem wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Przy ustalaniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przez przyznanie także praw strony innemu podmiotowi od tego, który w danym postępowaniu posiada interes prawny. W postępowaniu wszczętym przez KNF stroną jest wyłącznie Kasa, przez co należy rozumieć, że to wyłącznie Kasa reprezentuje swoje interesy w tym postępowaniu, a nie w jej imieniu K.. Swój udział w postępowaniu K. uzasadniała osiągnięciem pozytywnego skutku społecznego wyrażającego się w dążeniu do wydania przez KNF trafnej decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia), na podstawie wszechstronnie przeprowadzonego postępowania, uzasadniając ten interes społeczny także interesem depozytariuszy, którzy złożyli swoje oszczędności w Kasie. Komisja Nadzoru Finansowego, zgodnie z przepisami proceduralnymi w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, jest obowiązana wydać decyzję po zakończeniu postępowania wyłącznie na podstawie prawidłowo oraz wszechstronnie ustalonego i zbadanego stanu faktycznego. Upatrywanie natomiast przez K. pozytywnego skutku społecznego w "trafności" przyszłego rozstrzygnięcia nie uzasadnia jej interesu społecznego w udziale w postępowaniu jako racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad tym postępowaniem. Co do "trafności" czy "nietrafności" przyszłego rozstrzygnięcia Kasa może się wypowiedzieć w trybie procesowym. Kontrolę działalności Kasy w zakresie uzasadnianym interesem osób, które powierzyły Kasie swoje oszczędności, powinna K. realizować w ramach uprawnień statutowych w czasie działalności Kasy, a nie na etapie badania sprawozdania finansowego Kasy przez biegłego rewidenta w związku z zakwestionowaniem przez KNF rzetelności poprzedniego badania tego sprawozdania. Zakwestionowanie przez KNF uprzedniego sprawozdania finansowego Kasy było w interesie osób mających w niej swoje oszczędności, gdyż jak się okazało rola kontrolna K. była niewystarczająca. Trudno zatem uznać, iż w ponownym postępowaniu, weryfikującym prawidłowość sporządzonego uprzednio sprawozdania finansowego na zlecenie Kasy, obecnie kwestionowanego przez Komisję, udział K. uzasadniony byłby interesem osób mających swoje oszczędności w Kasie. Wniosku Komisji o umorzenie postępowania sądowego, wobec wydania decyzji o umorzeniu postępowania po wniesieniu skargi, Sąd nie uwzględnił. Skarga została wniesiona do Sądu przed wydaniem wymienionej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. W takiej sytuacji postępowanie sądowe nie staje się bezprzedmiotowe mimo decyzji kończącej to postępowanie w sposób procesowy (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. wydany w sprawie II GSK 20/07). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.