VI SA/Wa 570/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 25 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia 16 listopada 2018 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ"), po rozpatrzeniu zażalenia J. B. (dalej: "Strona", "Skarżąca") na postanowienie Prezydenta [...]z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta [...]z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr [...]umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. S. w rej. nr [...] pod kiosk handlowy o pow. 26,00 m2 w terminie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, J. B. zajmowała pas drogowy ul. S. w rej. nr [...] pod kiosk handlowy na mocy decyzji Prezydenta [...]z dnia 6 lutego 2018 r. nr [...]zezwalającej na zajęcie ww. pasa drogowego w terminie od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. oraz odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2018 r. Strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. nr [...] pod kiosk handlowy w terminie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. Prezydent [...]- decyzją z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr [...]- umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego pod kiosk handlowy w terminie od 1 lipca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że udzielenie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod kiosk handlowy zgodnie z wnioskiem strony tj. w okresie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. dotyczy w swej istocie sprawy, w której organ I instancji wydał ww. decyzje z dnia 6 lutego 2018 r. Wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek strony oznaczałoby – zdaniem organu I instancji - tożsamość rozstrzygnięcia, co wywołuje skutek w postaci nieważności takiej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Pismem z dnia 4 września 2018 r. J.B. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich o ponowne rozpatrzenie sprawy w zw. z zaistniałymi nowymi okolicznościami w postaci pozytywnej opinii m.in. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] oraz wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. nr [...] pod kiosk handlowy na okres 3 lat. Pismem z dnia 11 września 2018 r. Prezydent [...]zwrócił się do pełnomocnika Strony o sprecyzowanie wniosku z 4 września 2018 r. poprzez wskazanie, czy jest to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 16 sierpnia 2018 r. W piśmie z dnia 17 września 2018 r. Strona wskazała, iż jej wystąpienie należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2018 r. Prezydent [...]orzekł w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 16 sierpnia 2018 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Strony Kolegium – postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r. - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazało, że podniesione we wniosku Strony z dnia 4 września 2018 r. okoliczności nie stanowią okoliczności określonych w art. 145 § 1 k.p.a. warunkujących wznowienie postępowania administracyjnego. Zdaniem SKO okoliczności opisane we wniosku o wznowienie postępowania zaistniały już po wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, dlatego też w tym zakresie nie sposób mówić o spełnieniu przesłanki nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie jest koniecznym przeprowadzenie wnioskowanych w zażaleniu dowodów, albowiem okoliczności objęte przedmiotowym wnioskiem dowodowym zostały utrwalone w aktach sprawy w formie notatki służbowej z dnia 21 sierpnia 2024 r. W notatce wskazano m.in., że "Pani B. została poinformowana, że nie dostarczyła dokumentów w sprawie rozbiórki kiosku a jedynie powoływała się [na] zgody ustne. W związku z powyższym na spotkaniu poinformowano zebranych, iż legalność procedury częściowej rozbiórki obiektu musi zostać potwierdzona przez organ nadzoru budowlanego. ZDM wystąpi także o przekazanie dokumentów sprawie usytuowania obiektu w terenie. Jednocześnie Pani J. B. oraz towarzyszące jej osoby zostały poinformowane, że w takim stanie rzeczy, pozostawienie kiosku w pasie drogowym ul. S. w rej. nr[...]obarczone jest ustawową koniecznością naliczenia przez ZDM kary pieniężnej, w wysokości 10 - krotności opłaty standardowej. Pani B. ma możliwość złożenia kolejnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. nr [...] pod kiosk handlowy, jednakże przed wydaniem decyzji w powyższej sprawie, ZDM wystąpi o zaopiniowanie lokalizacji kiosku (...)". Konkludując SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące jego wznowienie. Skargę na powyższe postanowienie SKO decyzję wniósł pełnomocnik J.B. zaskarżając je w całości. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: • art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, w szczególności poprzez: a) pominięcie przez organy orzekające w sprawie kwestii tego, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego, tj. Skarżąca poinformowała organ o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych sprawy istniejących w dniu wydania decyzji Prezydenta [...]z dnia 16 sierpnia 2018 r., których nie wziął pod uwagę organ, polegających na wykonaniu przez Skarżącą w lipcu 2018 r. prac adaptacyjnych kiosku zlokalizowanego w pasie drogowym przy ul. [...], spełniających wymogi Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w Urzędzie [...]; b) oparcie rozstrzygnięcia m. in. na treści notatki służbowej sporządzonej w dniu 21 sierpnia 2024 r., tj. po upływie 6 lat od przeprowadzenia zasadniczego postępowania w sprawie; • art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaszła żadna okoliczności, która jest podstawą do wznowienia postępowania i błędne przyjęcie, że w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, w sytuacji gdy Skarżąca informowała organ I instancji o dostosowaniu kiosku do wymogów administracji architektoniczno-budowlanej w lipcu 2018 r., co oznacza, że w odniesieniu do decyzji Prezydenta [...]z dnia 16 sierpnia 2018 r., której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania zaistniały nowe okoliczności faktyczne, których przy rozstrzygnięciu nie wziął pod uwagę Prezydent [...]; • art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie całego postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, ponieważ Skarżącej mimo spełnienia wszystkich nakładanych, rygorystycznych wymogów przez organy administracji publicznej i odbycia wielu spotkań ustalających warunki prowadzenia działalności, odmówiono zalegalizowania lokalizacji prowadzonego przez nią kiosku w pasie drogowym przy ul. [...]w odniesieniu do zaledwie 2 miesięcy, tj. za lipiec i sierpień 2018 r., w sytuacji gdy zgoda na lokalizację kiosku była wydawana przez Prezydenta [...]zarówno przed 1 lipca 2018 r., jak i po 1 września 2018 r.; • art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do skargi. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowoadministracyjna, zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 p.p.s.a., dotyczy legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a). Podlegające kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie postanowienie SKO z dnia 25 listopada 2024 r. wydane zostało w wyniku rozpatrzenia zażalenia Strony na na postanowienie Prezydenta [...]z dnia 16 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta [...]z dnia 16 sierpnia 2018 r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. S. w rej. nr [...] pod kiosk handlowy o pow. 26,00 m2, w terminie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu organ – w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania - powinien rozważyć zasadność zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. (a nie art. 61a k.p.a.) jako podstawy do odmowy wznowienia, gdyż zdaniem organu I instancji (niezakwestionowanym przez SKO) w przedmiotowej sprawie Skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności określonych w pkt 1-8 art. 145 § 1 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie postanowienie wydane w trybie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie to ma charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12). Przesłanki jego wydania sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Postanowienie powinno być zatem wydane wyłącznie, gdy wznowienie nie jest możliwe z takich przyczyn. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06 odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą wystąpić wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06) W ocenie Sądu odmowa wznowienia postępowania jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 759/23). W niniejszej sprawie Skarżąca bezspornie jest stroną postępowania, albowiem jest adresatem decyzji ostatecznej stanowiącej przedmiot wniosku o wznowienie postępowania. We wniosku o wznowienie Skarżąca przywołała przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Skarżąca wskazała – w piśmie z dnia 4 września 2018 r. - na zaistnienie nowych okoliczności w postaci pozytywnej opinii m.in. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]oraz wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. S. w rej. nr [...] pod kiosk handlowy na okres 3 lat. W świetle wskazanych przez Skarżącą okoliczności nie jest istotny brak wskazania przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w jej wniosku z dnia 4 września 2018 r. W świetle powyższego brak było podstaw do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły, że okoliczności wskazane przez Skarżącą nie mogą stanowić żadnej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. skoro sama Skarżąca wskazała na nowe okoliczności. Tym samym organy obu instancji naruszyły art. 7, 77, 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie postanowień organów obu instancji. Dodatkowo SKO naruszyło art. 15 k.p.a. przesądzając za organ I instancji, że opisane we wniosku okoliczności zaistniały już po wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia, dlatego też w tym zakresie nie sposób mówić o spełnieniu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej o wznowienie postępowania Prezydent [...]oceni czy wskazane przez Skarżącą okoliczności spełniają kryteria określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zależności od ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie. Końcowo Sąd zauważa, że oddalił wnioski dowodowe Skarżącego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że ich przeprowadzenie nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w pkt 1 wyroku. Na podstawie tego przepisu w związku z art. 135 tej ustawy, Sąd uchylił również postanowienie I instancji, w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), zasądzając od organu na rzecz Skarżącej kwotę 697 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz opłata skarbowa (17 zł). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.