VI SA/Wa 589/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska- Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp.z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą [...] od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. P. w rej. ul. T. w celu umieszczenia obiektu reklamowego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 8 listopada 2006 r. wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek C. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi ul. P. w rej. ul. T. nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację w pasie drogi ww. reklamy wygasła w dniu 31 grudnia 2006 r. Rozpatrując sprawę wydania kolejnej decyzji w oparciu o art. 39 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Zarząd Dróg Miejskich jako organ I instancji właściwy we wskazanej wyżej sprawie uznał, że stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie i wymaga ponownego rozpatrzenia. Organ wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7% w skali rocznej oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r. Według statystyk policji w 2005 r. w W. zaistniało 1670 wypadków drogowych, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005 stwierdza m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego to jest dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych oznacza m.in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających i korzystających z systemu transportowego w Polsce". Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w imieniu Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz art. 104 k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz na podstawie uchwały Nr LXXX/2512/2006 Rady W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę XLVII /1191/2005 Rady W. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 77, poz. 2036) po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku C. Sp. z o.o. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. P. w rej. ul. T. w celu umieszczenia obiektu reklamowego postanowił: zezwolić na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej ul. P. w rej. ul. T. o powierzchni 8,64 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1 do decyzji, na okres od dnia 01.01.2007 r. do dnia 07.02.2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2; odmówić wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 08.02.2007 r. rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt. 2 decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego; 4. ustalić warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji; 5. ustalić opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 4 788,00 zł wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni reklamowej 36 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,50 zł/m2 dziennie. W pkt 6 decyzji ustalono termin wniesienia opłaty na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, zaś w pkt 7 wskazano numer rachunku bankowego, na który ustalona opłata winna być wpłacona. Uzasadniając powyższą decyzję organ podniósł, iż stosownie do postanowień art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się następujące dokumenty: • wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju [...]; • opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; • szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony; • charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy. Organ podniósł, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, że pomiędzy rokiem 2004 oraz rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %. Szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę do całkowitego jego zatrzymania przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie od 33,7 m do 51,7 m). Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 z tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. Na przytoczone wyżej okoliczności organ wskazał orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.02.2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Zdaniem organu zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2472 pojazdów na godzinę. We wskazanej wyżej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wyraźnie stwierdzono, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie zagrożenia ruchu drogowego poprzez usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego oraz dopuszczenie się przez ZDM w W. dyskryminacji strony wobec innych podmiotów, których nośniki reklamowe funkcjonują w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W. za zgodą tego organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO uznało, że w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wskazać, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych wypadkach możliwe jest - za zgodą zarządcy drogi - lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Z przepisu tego wynika, że lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. Takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zasadność takiego rozwiązania nie może budzić wątpliwości; w ten sposób chroni się bowiem życie, zdrowie i mienie uczestników ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kwestie związane z umieszczaniem reklam w pasie drogowym znajdują wyraz w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać w tym zakresie należy na wyrok NSA z dnia 02.02.2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170). Podkreślić należy, że wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy - w szczególności odnośnie konieczności prowadzenia postępowania dowodowego - są na tyle uniwersalne, że mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym stanem faktycznym i prawnym. W kontekście powyższego wyroku NSA Kolegium wskazało, że bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem składu orzekającego wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy od drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołująca się spółka za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wielkoformatowej reklamy jest dyskryminowana. Sam argument o tym, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, jako że Kolegium nie jest władne oceniać przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto wskazano, że wydanie zezwolenia przez Zarząd Dróg Miejskich w W. jest w każdym przypadku czasowo ograniczone, co umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań. Ponadto organ podkreślił, że organowi jest z urzędu wiadome, że obecnie powszechną praktyką jest odmawianie takiej zgody również innym podmiotom w sytuacji upływu dotychczasowego terminu ważności zezwolenia i występowania o wydanie ponownej zgody na dalsze funkcjonowanie reklamy w konkretnym miejscu względnie w sytuacji występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy. Okoliczność bowiem, że w różnych rejonach miasta funkcjonują różnej wielkości nośniki reklamowe nie oznacza, że nie jest możliwa zmiana stanowiska zarządcy drogi w ocenie zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tak też należy traktować decyzję organu pierwszej instancji. Nie można ponadto uznać, że zmienionej, lecz słusznej i zgodnej z brzmieniem przepisów prawa interpretacji stoi na przeszkodzie zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć. Tę zasadę należy bowiem uznać za podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób dobra: życie, zdrowie i mienie mają niewątpliwie wartość o wiele większą niż interes gospodarczy skarżącej. Zarządca drogi wydał odwołującej spółce zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej lokalizacji jedynie w okresie od dnia 01.01.2007 r. do dnia 8.02.2007 r. oraz ustalił stosowną opłatę za ten okres. Biorąc pod uwagę stan rzeczy Kolegium przy rozpatrzeniu odwołania od niniejszej decyzji doszło do przekonania, że tak podjęte rozstrzygnięcie jest racjonalne, jako że kwestionowana w postępowaniu odwoławczym decyzja została wydana po znacznym upływie czasu od dnia złożenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w szczególności: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na: - przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę; - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to w ocenie skarżącej implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zezwalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe w jej ocenie zaniechanie organu polegające na nieustaleniu stanu faktycznego w sprawie, oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 u.d.p. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p., który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości" a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów, a ponadto wskazała na treść art. 38 ust. 1 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Kontroli sądowej poddana została decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. odmawiającą dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. T. Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - w kontekście zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Dopiero w treści uzasadnienia skargi strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W ocenie strony podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zgoda zarządcy drogi ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być - wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie - traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79). Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Odpowiadając na zarzut zmiany polityki W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych, należy zauważyć, iż sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta. Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wyraźnie mówi się o konsekwentnych - od kilku miesięcy - odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic. Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy (w [...] jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych) i typowy, wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m. in., co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." ( LEX nr 171170). Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 st. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Na tej podstawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM w W. uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ("przedłużenia okresu zajęcia") w nim reklamy złożyła zainteresowana spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Łączą się z tym określone następstwa procesowe i materialne. W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że - po pierwsze, wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, po drugie zaś - ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę; to w końcu ubiegający się (strona) a nie organ administracji publicznej ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa. Z art. 63 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że podanie powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zezwolenie może być wydane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a. takim przepisem szczególnym. Oznacza to, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać wskazanie, że dotyczy szczególnie uzasadnionego przypadku. Obowiązek ten obciąża wnioskodawcę (spółkę). Oznacza to również, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy - jak wystąpiła o to zainteresowana spółka - zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2). Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. P. w rej ul. T. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. P. w rej. ul. T. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie. Po pierwsze, przedmiotem sprawy nie było ustalenie wpływu reklam stawianych w pasach drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, i to zarówno co do zasady, jak i w związku z konkretną lokalizacją. Co do zasady dlatego, że jak stwierdził NSA w powoływanym już wielokrotnie wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., zależność ta jest oczywista. Natomiast w odniesieniu do konkretnych lokalizacji wymaga to szczegółowych badań specjalistycznych - i tu Sąd zgadza się ze stroną skarżącą - które jednak nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, i których wykonanie obciąża w istocie wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie. Rola wnioskodawcy w tym postępowaniu nie jest rolą recenzenta decyzji administracyjnych wydawanych w sprawie, lecz to on powinien udowodnić, że lokalizacja nośnika reklamy, o którą występuje, jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.