VI SA/Wa 606/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej A. K. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelna Rada Aptekarska (dalej: NRA), uchwałą z dnia [...] grudnia 2016r.nr [...] utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. (dalej: ORA) z dnia [...] października 2016r. nr [...] negatywnie opiniująca kandydaturę mgr farm. A. K. na stanowisko kierownika apteki znajdującej się w K., przy ul. [...]. Uchowała została podjęta na podstawie art. 39 ust.1 pkt 10 oraz art. 38 ust.3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich (jt. Dz.U z 2014r. poz. 1429 – dalej: o izbach aptekarskich), art. 138 § 1 i art. 218 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 23 – dalej- k.p.a.) Do wydania powyższej uchwały doszło na podstawie następujących ustaleń: Uchwałą z dnia [...] października 2016 r. nr [...] ORA w W., działając na podstawie art. 217 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku mgr farm. A. K. (dalej: skarżąca), postanowiło odmówić wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez w/w rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w K. przy ul. [...], jako jej kierownik. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż z zebranych w sprawie materiałów wynika, iż mgr farm. A. K. pracuje we wskazanej powyżej aptece na stanowisku magistra farmacji od [...] maja 2016 r. Wystąpienie w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki miało miejsce 6 tygodni po rozpoczęciu pełnia tej funkcji. Zatem w ocenie Prezydium ORA w W. mgr farm. A. K. świadomie podjęła się pełnić funkcję kierownika nie posiadając rękojmi. Wskazano, iż biorąc pod uwagę fakt, iż kandydat na kierownika apteki składa oświadczenie w przedmiocie znajomości przepisów prawa w sprawie prowadzenia apteki oraz zakresu obowiązków i odpowiedzialności na tym stanowisku, jak również fakt, iż legitymowanie się rękojmią należytego prowadzenia apteki przez osobę mającą pełnić funkcję kierownika apteki jest jednym z podstawowych warunków do objęcia tej funkcji, za zachowanie stanowiące naruszenie podstawowych przepisów dotyczących wykonywania zawodu farmaceuty prowadzenia apteki należało uznać wystąpienie w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki już po rozpoczęciu pełnienia tej funkcji. Tym samym uzasadniało to w ocenie ORA w W. odmowę stwierdzenia posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez osobę będącą farmaceutą z uwagi na nieznajomość przez tę osobę przepisów obowiązującego prawa w zakresie warunków niezbędnych do pełnienia funkcji kierownika apteki, bądź ze względu na lekceważenie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Organ podkreślił również, że pełnienie funkcji kierownika apteki bez posiadania potwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki stanowi naruszenie art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 wrzenia 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008r. nr 45, poz. 271 z późn. zm.-dalej: p.f.). Pismem z dnia [...] października 2016r. mgr farm. A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i wydanie zaświadczenia, iż daje ona rękojmię należytego prowadzenia apteki. W zażaleniu podniosła, że skarżona uchwała narusza art. 99 ust. 4a p.f., poprzez błędną wykładnię oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 p.f. W zażaleniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym w szczególności: art. 7,75 §1, 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a.-poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; oraz art. 11 w związku z art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 99 ust.4a p.f. – poprzez brak w sentencji uchwały wskazania podstawy materialnoprawnej a także brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw negatywnego zaopiniowania kandydatury skarżącej na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej. NRA po rozpatrzeniu zażalenia uchwałą z dnia [...] grudnia 2016r. (numer wskazany na wstępie) utrzymało w mocy uchwałę ORA w W. negatywnie opiniującą kandydaturę mag farm. A. K. na stanowisko kierownika apteki znajdującej się w K., przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko ORA podkreślając, że skarżąca świadomie pełniła funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej nie posiadając odpowiedniego dokumentu potwierdzającego legitymowanie się rękojmią należytego prowadzenia apteki jako jej kierownik. Tym samym stanowisko ORA w W. jest prawidłowe. Organ uznał przy tym za chybione stanowisko skarżącej, że art. 99 ust.4a p.f. znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, za czym przemawia, w jej ocenie, wykładnia językowa, systemowa i celowościowa. Zdaniem organu zupełnie nieuprawnione jest również twierdzenie skarżącej, iż z wnioskiem o poświadczenie rękojmi przez organ samorządu aptekarskiego można wystąpić po objęciu funkcji kierownika apteki. Ustosunkowując się do postawionych w zażaleniu zarzutów organ uznał je za niezasadne. Nizgadzajac się z rozstrzygnięciem NRA A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę z dnia [...] grudnia 2016r. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego, tj: - art. 99 ust. 4 p.f. poprzez błędną wykładnią w sytuacji kiedy przepis dotyczy rękojmi należytego prowadzenia względem kierownika apteki w ramach postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki; - art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 jst. 1 i 2 p.f. ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. ł p.f., poprzez odmowę wydania zaświadczenia, potwierdzającego dawanie rękojmi przez skarżącego, pomimo spełniania przez niego warunków formalnych oraz jednoczesnego braku zastrzeżeń organów samorządowych do poziomu wiedzy merytorycznej i kwalifikacji skarżącego, a także pomimo braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy skarżącej z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty; - art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie posiadania rękojmi przez mgr farm. A. K.; - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 4a p.f. poprzez brak w sentencji skarżonej uchwały podstawy materialnoprawnej, brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw negatywnego zaopiniowania kandydatury A. K. na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w K. przy ul. [...]; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchwały wydanej w I instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały NRA z dnia [...] grudnia 2016r. oraz poprzedzającej ją uchwały ORA w W. z dnia [...] października 2016r. a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu skarżąca zawarła obszerne stanowisko uzasadniające stawiane w skardze zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazałą się uzasadniona choć nie ze względów w niej wskazanych. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest uchwała NRA z dnia [...] grudnia 2016r. (o numerze wskazanym na wstępie), utrzymująca w mocy uchwałę ORA w W. z dnia [...] października 2016r. negatywnie opiniującą kandydaturę mgr farm. A. K. na stanowisko kierownika apteki znajdującej się w K., przy ul. [...]. Przy czym należy od razu w tym miejscu dodać, iż NRA błędnie w sentencji swego rozstrzygnięcia wskazało, iż opinia dotyczyła A. K. bowiem zarówno z treści uchwały ORA w W. jak i zebranych w sprawie dokumentów wynika, że chodzi o A. K. a nie o A. Powyższe jednak w oparciu o akta sprawy jak również fakt, iż w petitum uchwały organ wskazuje, że rozpoznaje zażalenie A. K. a także, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia NRA wskazywane jest to nazwisko należy uznać za oczywistą omyłkę pisarską, która nie nastręcza większych problemów w zakresie ustalenia podmiotu, którego rozstrzygnięcie w istocie dotyczy. Przechodząc dalej należy zwrócić uwagę, że uchwała, która została w sprawie wydana przez NRA została podjęta przez organ kolegialny tj. Prezydium NRA. Analizując przedmiotową uchwałę Sąd zwrócił również uwagę na fakt, iż uchwała ta jest w istocie postanowieniem administracyjnym, wydana bowiem została w oparciu o art. 218 k.p.a. a zatem mają do niej zastosowanie również wymogi, o których mowa w przepisie art. 124 § 1 k.p.a. tj. winna ona zawierać m. in. podpis z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia (uchwały). Podpis pod postanowieniem składa więc osoba piastująca funkcję organu administracyjnego, osoba działająca z upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a Kpa albo przepisów odrębnych, a także członkowie organu kolegialnego lub zespołu orzekającego /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 2000 str. 447/. W przypadku decyzji organu kolegialnego z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, podpis powinien być więc złożony przez wszystkich członków organu /por. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92 - OSNCP 1993 nr 3 poz. 25/. Jedynie w przypadku ustawowych przepisów odrębnych, jak np. w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz. U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, może być ona podpisana przez przewodniczącego organu (ta sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie). W uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia podpisywania orzeczenia administracyjnej wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jego wydawania. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w jej podjęciu obowiązani są ją podpisać. Dopuszczalne jest jednak, aby ci członkowie organu kolegialnego, którzy w konkretnej sprawie zajęli stanowisko inne niż większość, stwierdzili to również na piśmie, podpisując decyzję (v. OSNCP 1993 nr 3 poz. 25 str. 11). Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje się przy tym, że ujęcie orzeczenia administracyjnego jako aktu oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, dopiero bowiem po jego złożeniu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej /por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90 - OSP 1992 z. 2 poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba/. Jak podkreślił w tym ostatnim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny, decyzje wydawane przez organ kolegialny (...) stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji - zgodnie z art. 107 par. 1 kpa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90 /ONSA 1991 nr 1 poz. 18/, w wyroku z dnia 27 lutego 1991 r., SA/Lu 149/91 /nie publ./, czy w wyroku z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91 /ONSA 1991 Nr 2 poz. 42/. Należy również podnieść, że konsekwencją stwierdzenia przez sąd administracyjny takich naruszeń było stwierdzenie nieważności decyzji /por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1993 r., II SA 869/92 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 110, wyrok NSA z dnia 1 marca 1991 r., SA/Gd 102/91 - Wspólnota 1991 nr 36 str. 21, wyrok NSA z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90 - OSP 1992 z. 2 poz. 27, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90 - ONSA 1991 Nr 1 poz. 18, czy wyrok NSA z dnia 27 marca 1991 r., SA/Kr 162/91 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 42/. Podobne stanowisko zajmuje w przedmiotowej sprawie skład orzekający, stwierdzając rażące naruszenie, w niniejszej sprawie art. 124 § 1 k.p.a., gdyż zaskarżona uchwała NRA nie została podpisana przez wszystkich członków organu kolegialnego, którzy brali udział w jej podjęciu. Z treści wskazanej uchwały wynika, że nie została ona podpisana przez członka tegoż organu mgr farm. M. L. (pozycja nr [...] na liście znajdującej się pod uchwałą – str. [...] uchwały). W przypadku NRA uchwałę powinny podpisać wszystkie osoby uczestniczące w jej podjęciu i wykazane w protokole oraz na liście obecności. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 lipca 2007r. sygn. akt. I OSK 1292/06 (lex 357455), w myśl którego koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ kolegialny jest nie tylko przegłosowanie rozstrzygnięcia na posiedzeniu organu i potwierdzenie tego faktu w protokole, ale złożenie podpisów pod uchwałą zawierającą rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Brak podpisu należy oceniać jako istotne naruszenie prawa procesowego, gdyż taki brak nie może być uzupełniony, a właściwy podpis jest warunkiem istnienia uchwały (szerzej: wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., II GSK 508/07 patrz również: wyrok NSA z dnia 3 marca 2015r. sygn. II GSK 2438/13; z dnia 22 sierpnia 2012 sygn akt II GSK 1806/12; z dnia 11 lipca 2007 r. I OSK 1292/06). Nadto Sąd zauważa, że duże wątpliwości powstają również na tle ilości członków Prezydium NRA, którzy brali udział w jej podjęciu oraz ilości głosujących za uchwałą (szczególnie że przesłane do Sądu akta sprawy nie zawierają protokołu z posiedzenia na którym uchwała była podejmowana). Jak wynika bowiem ze str. [...] tejże uchwały, która nosi cechy przerobienia - dokonane zostało bowiem zamalowanie korektorem wcześniejszych wpisów znajdujących się w miejscu ilości członków biorących udział w jej podjęciu i ilości członków głosujących za tą uchwałą. W miejsca te następnie wpisano odpowiednio cyfry 8 i 6. Przy czym należy dodać, że w miejscach gdzie winna być wpisana ewentualna liczba głosów przeciw podejmowanej uchwale lub wstrzymujących się od głosu brak jest jakichkolwiek wpisów. Budzi to dodatkowe wątpliwości bowiem jeżeli przyjąć, że w tej sprawie głosowało 8 członków Prezydium NRA a 6 głosowało za podjętym rozstrzygnięciem to nie wiadomo jak rozkładały się głosy przeciw i wstrzymujące się. A może w miejscu gdzie wpisano głosujących za uchwałą jest błąd i wskazana tam cyfra winna być np. 8 lub 7. Niezależnie od powyższego mając na uwadze czego dotyczy przedmiot sprawy Sąd wskazuje również, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozważyć czy przyjęta przez organy samorządu aptekarskiego podstawa prawna rozstrzygnięć, determinująca w oczywisty sposób charakter podejmowanych czynności, odpowiada żądaniu podmiotu inicjującego postepowanie przed ORA w W. Należy bowiem zauważyć, że wnioskiem [...] września 2016r. (data sporządzania [...] sierpnia 2016r.) T. sp. z o.o. wniosła "o udzielenie (...) rękojmi należytego prowadzenia apteki" przez skarżącą, jako kandydata na kierownika. Tym samym wnioskodawca w jasny sposób zakreślił ramy wszczętego przez niego postępowania przed ORA w W. i z treści wniosku nie wynika by żądanie dotyczyło wydania zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Tymczasem, ORA w W., podjęła w dniu [...] października 2016r. uchwałę w przedmiocie negatywnego zaopiniowania skarżącej na funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej, w oparciu o ten właśnie przepis. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd zaprezentowany przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 11 stycznia 2017r. sygn. akt VI SA/Wa 2293/16, gdzie wskazano m. in., że "rozstrzygnięcie w przedmiocie rękojmi wymaga per se dokonania przez organ oceny wyrażającej swoje stanowisko wobec danej osoby. W żadnym przypadku nie znajduje tu więc zastosowania tryb wydania zaświadczenia, w ramach którego organ może jedynie potwierdzić określone fakty albo stan prawny wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu".(...) Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobligowany był do orzeczenia jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.