VI SA/Wa 621/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru w rezerwach państwowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt. 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 32,676 (trzydzieści dwa tysiące sześćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], Minister Gospodarki po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w której wydana została decyzja z dnia [...] września 2007 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2.547.562,80 zł odpowiadająca 200% wartości niedoboru 5.871 sztuk krążków mosiężnych MK 75 o wymiarze 244,7 x 15 mm. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2005 r. zawarto pomiędzy Agencją Rezerw Materiałowych, zwaną dalej "agencją" a F. Sp. z o.o. w B., zwaną dalej "skarżącą", umowę przechowania, na mocy której skarżąca zobowiązała się do przechowywania rezerwy państwowej krążków mosiężnych, zapewnienia wymaganej jakości tej rezerwy, zabezpieczenia stanu ilościowego i okresowego jej odświeżania. Zgodnie z § 11 w/w umowy za naruszenie wymagań ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594), polegających na powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw, przewidziana została kara pieniężna w wysokości 200 % wartości niedoboru (ust.1). Zgodnie z ust. 3 umowy do wyliczenia kary przyjmować się będzie aktualne ceny rynkowe, lecz nie niższe niż ceny ewidencyjne. Na mocy § 7 przechowywane krążki mosiężne podlegają wymianie (odświeżeniu): a) na te same gatunki i ilości bez wiedzy agencji, b) na inne ilości i gatunki za zgodą agencji (ust. 1), zaś wymiana powinna odbywać się na warunkach równoczesności, przez co rozumie się wcześniejszą dostawę krążków mosiężnych z bieżących zakupów, a następnie pobranie w zamian tej samej ilości z rezerwy agencji (pkt 2). W świetle protokołu z kontroli z dnia [...] marca 2007 r. sporządzonego z udziałem przedstawicieli agencji oraz skarżącej stwierdzono częściowy niedobór przechowywanej rezerwy krążków metalowych. Brakowało 27 skrzyń z krążkami mosiężnymi o przekroju 244,7 x 15, gatunek MK-75 w ilości 5871 szt. o wadze 35.236 kg. Wspomniane krążki zostały wydane z magazynu skarżącej za protokołami wydania nr [..] i [...] z dnia [...] i [...] marca 2007 r. Okoliczność ta została potwierdzona przez Prezesa Zarządu skarżącej w protokole przyjęcia oświadczenia z dnia [...] marca 2007 r., stanowiącym załącznik nr 3 do protokołu kontroli. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Prezes agencji poinformował Ministra Gospodarki o stwierdzonym niedoborze i zawnioskował nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 200% wartości niedoboru, zgodnie z art. 22 ustawy o rezerwach państwowych. W myśl powołanego przepisu za naruszenia wymagań ustawy polegające na powstaniu niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw (pkt 1), uchybieniu w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz ilościowej i jakościowej ochrony stanu rezerw, w wyniku czego powstały straty (pkt 2) Minister Gospodarki, w drodze decyzji administracyjnej, wymierza karę pieniężną w wysokości 200 % wartości niedoboru lub straty. W piśmie znajduje się następująca informacja: "Cena ewidencyjna brakującej ilości krążków wynosi 691.453, 65 zł, natomiast cena bieżąca (obliczona wg formuły określonej przez krajowego producenta krążków mosiężnych - H. S.A. - 1,29 x LME [75% Cu + 25 % Zn] +14,22 zł/kg) wynosi 1.273.781, 40 zł, wg stanu na dzień 20 marca 2007 r.". W dniu [...] maja 2007 r. Minister Gospodarki wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia [...] maja 2007 r. skarżąca wniosła o niestosowanie wobec niej kar pieniężnych. Powoływała się na korespondencję z agencją i na prowadzone z nią rozmowy, w wyniku których uzyskała zapewnienie, iż agencja udzieli zezwolenia na czasowe umniejszenie stanu depozytu omawianej rezerwy państwowej, o co skarżąca występowała do agencji w piśmie z dnia [...] września 2006 r. Jednakże ostatecznie do wydania takiej decyzji nie doszło. Według skarżącej produkcja z wykorzystaniem wspomnianych krążków jest minimalna i systematycznie spada. Do naruszenia zaś rezerwy państwowej doszło w następstwie podpisania w dniu [...] kwietnia 2006 r. przez skarżącą z Ministerstwem Obrony Narodowej umowy na produkcję łusek, do których produkcji służyła omawiana rezerwa. Zawierając umowę skarżąca dysponowała zapewnieniami ze strony krajowego, monopolistycznego dostawcy o terminach dostaw omawianych krążków i ich cenach, ale już po podpisaniu umowy krajowy dostawca wydłużył terminy realizacji dostaw i podniósł ceny. Stąd, aby zrealizować kontrakt na potrzeby sił zbrojnych, zaszła konieczność czasowego uszczuplenia stanu rezerwy państwowej, której potrzebę skarżąca wcześniej sygnalizowała agencji. Jednocześnie skarżąca zawarła w dniu [...] stycznia 2007 r. kontrakt z dostawcą zagranicznym na dostawę omawianych krążków. Rezerwa państwowa była sukcesywnie uzupełniana, zaś ostatecznie nastąpiło to w dniu [...] sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych, Minister Gospodarki nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2.547.562,80 zł. W świetle ustaleń decyzji fakt niedoboru krążków jest bezsporny. Wartość niedoboru organ ustalił na kwotę 1.273.781,40 zł, według ceny bieżącej obliczonej na podstawie formuły określonej przez krajowego producenta krążków mosiężnych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 pkt 2 ustawy o rezerwach państwowych, kwestionując istnienie niedoboru, który został wyrównany jeszcze przed datą wydania decyzji. Jak wywodziła w rzeczywistości doszło jedynie do wymiany (odświeżenia) rezerwy. Ponadto zarzuciła uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w toku postępowania administracyjnego co do zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności w zakresie wartości rzekomego niedoboru. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2007 r. Podnoszone uchybienia postępowania administracyjnego uznał za nie mające wpływu na treść orzeczenia. Już samo bowiem ustalenie niedoboru w rezerwach państwowych w stosunku do stanów ewidencyjnych stanowi obligatoryjną przesłankę wymierzenia kary, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do zasadności ustalenia ceny krążków na podstawie § 11 ust. 3 umowy przechowania, stosownie do ceny określonej przez jedynego krajowego dostawcę. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, aby zaistniały niedobór potraktować jako proces odświeżania rezerw, a to z uwagi na niezachowanie procedury nakazanej umową, opartej na wymogu "równoczesności" dostawy. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 81, 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 158/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. Sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, dotyczących braku przeprowadzenia stosownych dowodów na okoliczność ustalenia podstawy naliczenia kary pieniężnej, którą zgodnie z treścią przepisu art. 22 ustawy o rezerwach państwowych stanowi 200% wartości niedoboru lub straty oraz obrazy art. 10 § 1 k.p.a. Sąd powołał postanowienie § 11 ust. 3 umowy przechowania z dnia 11 marca 2005 r., w myśl którego podstawą wysokości kary pieniężnej oraz wartości powstałej szkody są aktualne ceny rynkowe, lecz nie niższe niż ceny ewidencyjne. Organ oparł swoje ustalenia w zakresie wartości niedoboru na przesłankach nie znajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, posługując się jedynie wyliczeniami wynikającymi z "formuły cenowej" krajowego dostawcy tego towaru. Nie wskazał jednak konkretnego źródła posiadanych przez siebie informacji, mających decydujące znaczenie dla określenia wysokości kary. Nie wyjaśnił z jakich powodów uznał ceny stosowane przez jedynego w kraju producenta za przydatne w celu określonym przedmiotową sprawą. Sąd co do zasady, uznał trafność nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o rezerwach państwach. Stwierdził, iż wyłączną przesłanką wymierzenia kary pieniężnej jest bowiem już sam fakt powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw. Kara ta ma charakter obligatoryjny. Obojętnymi w świetle powołanego wyżej przepisu są okoliczności stanowiące przyczyny zaistniałego niedoboru, jak również fakt jego uzupełnienia w terminie późniejszym (przed wydaniem decyzji). W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 761/08 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA uznał, iż ustawa o rezerwach państwowych, nakładając na przedsiębiorców zadania i obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, czyni to za pośrednictwem instrumentów administracyjnoprawnych, a więc środków o charakterze władczym. Treść przepisu art. 8 ust. 1 powołanej ustawy nie pozostawia co do tego większych wątpliwości. W myśl bowiem cytowanego przepisu organy, o których mowa w art. 4, nakładają na przedsiębiorców zadania i obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw. Wprawdzie w przepisie tym nie mówi się wyraźnie za pośrednictwem jakiego władczego instrumentu właściwy organ administracji publicznej może nałożyć na przedsiębiorcę wspomniany wyżej obowiązek, ale może tutaj w grę wchodzić jedynie wydanie decyzji. Tylko bowiem decyzja administracyjna, stosownie do przepisu art. 104 k.p.a., rozstrzygająca sprawę co do istoty, może skonkretyzować po stronie przedsiębiorcy obowiązek, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Dlatego dopiero wydanie wspomnianej wyżej decyzji przez właściwy organ administracji publicznej, a więc nakładającej na przedsiębiorcę obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, stanowi podstawę do egzekwowania w trybie administracyjnym wynikających stąd obowiązków, nie wyłączając nałożenia kary pieniężnej w sytuacji powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw (art. 22 pkt 1 ustawy). Umowa przechowania rezerw państwowych, będąca instrumentem prawa cywilnego, sama przez się jest niewystarczająca dla egzekwowania od przedsiębiorcy obowiązków wynikających z tej umowy za pośrednictwem sankcji administracyjnoprawnych, w tym kary pieniężnej przewidzianej w art. 22 pkt 1 ustawy. Jak wynika bowiem z treści art. 8 pkt 2 ustawy o rezerwach państwowych umowa nie tworzy publicznoprawnego obowiązku w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, a jedynie reguluje kwestie związane z odpłatnością wspomnianych obowiązków, nałożonych na przedsiębiorcę w trybie art. 8 ust. 1 omawianej ustawy. Innymi słowy, umowa jest tutaj czynnością wtórną wobec decyzji, o której wyżej mowa. Pełni jedynie funkcję organizującą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Co prawda może wchodzić w grę duże zainteresowanie przedsiębiorców w pełnieniu omawianych obowiązków, a to z uwagi na odpłatność świadczonych usług, czy nawet obowiązek uruchomienia odpowiedniej procedury zawartej w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 223, poz. 1655 ze zm.), tym niemniej ostatecznie wspomniany obowiązek musi stanowić przedmiot decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. NSA stwierdził ponadto, iż decyzję o nałożeniu obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, może wydać tylko organ administracji publicznej wskazany w art. 4 tej ustawy. Organ ten nie może scedować kompetencji dla wydania omawianej decyzji na Agencję Rezerw Materiałowych. Może wchodzić jedynie w grę, na co wskazuje przepis art. 8 ust. 3 powołanej ustawy, przekazanie Agencji Rezerw Materiałowych spraw związanych z zawieraniem umowy dotyczącej odpłatności przechowywanych rezerw państwowych. Przedstawiona wykładnia art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, na potrzeby nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 22 tej ustawy, jest spójna z regulacjami innych ustaw, nakładających na przedsiębiorcę zbliżone obowiązki administracyjne, sankcjonowane karami pieniężnymi. Na gruncie tych ustaw, wchodzących w zakres prawa administracyjnego, obowiązki przedsiębiorcy w zakresie określonego zachowania się (świadczenia), nakładane są z mocy prawa. Adresatami decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w razie niewykonania lub nienależytego wykonania wspomnianych powinności są tylko ci przedsiębiorcy, na których ciąży wspomniany administracyjny obowiązek sankcjonowany karą pieniężną. Jako przykład można wskazać rozwiązania funkcjonujące na gruncie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343 ze zm.). I tak, m.in. na mocy art. 5 ust. 1 tej ustawy producenci i handlowcy są obowiązani do tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, co obwarowane jest karą pieniężną przewidzianą w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy. Innym przykładem podobnych rozwiązań jest ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.). W myśl art. 10 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub ciepła jest obowiązane utrzymywać zapasy paliw w ilości zapewniającej utrzymanie ciągłości dostaw energii elektrycznej lub ciepła do odbiorców. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej, stosownie do przepisu art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy. W świetle tych ustaw podstawę do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej decyzją administracyjną jest uprzednie istnienie po stronie tegoż przedsiębiorcy administracyjnego obowiązku sankcjonowanego taką karą. Reasumując, NSA stwierdził, iż kara pieniężna za naruszenia wymagań ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594), przewidziana w art. 22 tej ustawy, może być skutecznie nałożona tylko na przedsiębiorcę, który jest adresatem decyzji administracyjnej, nakładającej na niego zadania i obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy. NSA stwierdził również, że brak decyzji z art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych, nakładającej na skarżącą obowiązek przechowywania rezerw państwowych, których niedobór został stwierdzony przez agencję protokołem z kontroli z dnia [...] marca 2007 r. ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Brak bowiem takiej decyzji w sytuacji stwierdzonego niedoboru krążków mosiężnych w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw nie pozwalałby na egzekwowanie od skarżącej obowiązków wynikających z umowy przechowania rezerw państwowych z dnia [...] marca 2005 r. za pośrednictwem sankcji administracyjnoprawnej jaką jest kara pieniężna przewidziana w art. 22 pkt 1 ustawy. Co więcej, istniałyby wówczas podstawy, do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2007 r., a to stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 22 pkt 1 i 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wyjaśni istotną dla sprawy okoliczność, czy w sprawie została wydana decyzja, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. W braku takiej decyzji Sąd I instancji stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2007 r., stosownie do wskazanych wyżej przepisów. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierając złożoną skargę, oświadczył, iż na stronę skarżącą nie został nałożony decyzją obowiązek magazynowania rezerw państwowych w zakresie krążków mosiężnych, natomiast pełnomocnicy organu potwierdzając brak wydania decyzji o nałożeniu obowiązku gromadzenia rezerwy państwowej wnieśli o rozstrzygnięcie zgodnie z tezami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej cyt. p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za powstanie niedoboru w rezerwach państwowych była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 158/08 - uchylając i przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 761/08 zawarł ocenę prawną. W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd było ponowne rozpatrzenie skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] września 2007 r., którą wymierzono skarżącej karę pieniężną w wysokości 2.547.562,80 zł odpowiadająca 200% wartości niedoboru. W podstawie prawnej obu decyzji przywołano m.in. - jako podstawę materialnoprawną art. 22 pkt 1 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach państwowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 594). Mając na uwadze powołane wyżej wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2007 r. wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 22 pkt 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy, organy, o których mowa w art. 4, nakładają na przedsiębiorców zadania i obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny tylko decyzja administracyjna może skonkretyzować po stronie przedsiębiorcy obowiązek, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o rezerwach państwowych. Dlatego dopiero wydanie wspomnianej wyżej decyzji przez właściwy organ administracji publicznej, a więc nakładającej na przedsiębiorcę obowiązki w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, stanowi podstawę do egzekwowania w trybie administracyjnym wynikających stąd obowiązków, nie wyłączając nałożenia kary pieniężnej w sytuacji powstania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu rezerw. Umowa przechowania rezerw państwowych, będąca instrumentem prawa cywilnego, sama przez się jest niewystarczająca dla egzekwowania od przedsiębiorcy obowiązków wynikających z tej umowy za pośrednictwem sankcji administracyjnoprawnych, w tym kary pieniężnej przewidzianej w art. 22 pkt 1 ustawy. Umowa jedynie reguluje kwestie związane z odpłatnością wspomnianych obowiązków, nałożonych na przedsiębiorcę w trybie art. 8 ust. 1 omawianej ustawy. Jak podkreślił NSA w swoim wyroku, umowa jest tutaj czynnością wtórną wobec decyzji, o której wyżej mowa. Pełni jedynie funkcję organizującą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, iż na skarżącą nie został nałożony decyzją administracyjną z art. 8 ust. 1 ww. ustawy obowiązek przechowywania i odświeżania rezerwy państwowej krążków mosiężnych. Skoro taki obowiązek nie został nałożony, brak jest podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej za niedobór krążków mosiężnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny umowa cywilnoprawna przechowywania wspomnianych krążków mosiężnych jest niewystarczająca do egzekwowania od skarżącej obowiązków wynikających z tej umowy za pośrednictwem sankcji administracyjnoprawnych, w tym kary pieniężnej przewidzianej w art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych. Podstawę do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej decyzją administracyjną jest uprzednie istnienie po stronie tegoż przedsiębiorcy administracyjnego obowiązku sankcjonowanego taką karą. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzje Ministra Gospodarki zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 22 pkt 1 ustawy o rezerwach państwowych, bowiem na skarżącą nie został nałożony, na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy - w drodze decyzji - obowiązek w zakresie magazynowania rezerw, ich wymiany, konserwacji oraz utrzymywania odpowiedniego poziomu ilościowego i jakościowego rezerw, który stanowi podstawę do egzekwowania w trybie administracyjnym wynikających stąd obowiązków. Umowa przechowywania rezerw państwowych, będąca umową cywilnoprawną nie stanowi takiej podstawy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd wydał na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 p.p.s.a.