VI SA/Wa 637/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2006 r. nr 151, poz. 1089 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez - skarżącą – G. sp. z o.o. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ I instancji wskazał, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ustalono to w trakcie kontroli drogowej w dniu [...] lipca 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości K. Skontrolowano pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] kierowany przez Pana K. W. i Pana J. B. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W związku z tym nałożono karę pieniężną w wysokości 3000. W odwołaniu skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na naruszenie przepisów postępowania wskutek nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy koniecznych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 kpa) oraz poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona wskazuje ponadto na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zdaniem organu z ustaleń kontrolnych wynika, że w chwili kontroli kierowca okazał odcinek kontrolny karty opłaty za przejazd po drogach krajowych seria i nr [...] ważny od [...] kwietnia 2008 roku. Oględziny pojazdu wykazały brak naklejonej winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Zdaniem organu, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 1 800 euro rocznie, z wyłączeniem: przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką; pojazdów transportu kombinowanego; 3) pojazdów realizujących komunikację miejską; 4) zakładów pracy chronionej lub zakładów aktywności zawodowej, w przypadku wykonywania przewozów na potrzeby własne; 5) pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z 2005 r. Nr 180, poz. 1497 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 661). W myśl § 3 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, zwanej dalej "Jednostką". Karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej, zwanej dalej "winietą", umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 92 ust. 1 w/w ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 4.1 załącznika do w/w ustawy, który karą pieniężną w wysokości 3000 złotych sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z tego powodu zdaniem organu nałożenie kary było zasadne. Ponadto organ stwierdził, iż istnieje możliwość zwrotu kwoty niewykorzystanej za przejazd po drogach krajowych, bowiem zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych podmiot wykonujący przewóz drogowy może wystąpić do jednostki z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty, zwanym dalej "wnioskiem", w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty rocznej z przyczyn od niego niezależnych, a w szczególności: utraty pojazdu, na który wystawiona była karta opłaty; zmiany numerów rejestracyjnych pojazdu, na który wystawiona była karta opłaty; zaprzestania lub zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, w zakresie której wykonywane były przewozy; wymiany szyby w pojeździe, na której umieszczona była winieta; utraty odcinka kontrolnego. Z tego powodu wskazanego wyżej organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania, a na pewno nie jest nim problem z odklejeniem winiety po wymianie szyby. Organ II instancji stwierdził, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego prowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i rzetelny. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W treści zaskarżonej decyzji poddał ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i jednocześnie pouczona o treści art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa tj. prawie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłaszania żądań, a także zapoznawania się z aktami sprawy, sporządzania notatek i odpisów. Tym samym organ I instancji jako organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, a tym bardziej nie naruszając fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Organ I instancji ocenił zaistniały stan faktyczny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona czym nie naruszył art. 80 kpa. Skargę na tę decyzję złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Wskazała, że nie zgadza się z interpretacją i uzasadnieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Jej zdaniem uiściła stosowną opłatę, a problem z odklejeniem winiety wynikał z wymiany szyby w pojeździe. Uważała, że niesłuszne ukarano karą pieniężną. Podtrzymała argumenty z odwołania wskazując na naruszenie przepisów postępowania wskutek nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy koniecznych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 kpa) oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Skarżący nabył kartę opłaty. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty, zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Ponadto skarżący wypełnił inne obowiązki nałożone ustawą o transporcie drogowym ale winieta nie została naklejona na szybę. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym umieszczony został wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W lp. 4.1-3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wymienia trzy delikty i przewiduje różne kary za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1) zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł. Pozostałe delikty, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości 1.000 zł. Jak z tego wynika, najdotkliwiej karany jest wyraźnie wyodrębniony delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych, określony w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Łagodniej karane jest niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że przedsiębiorca uiścił wymaganą opłatę za przejazd po drogach krajowych, a także została ona prawidłowo wypełniona. Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa musi znajdować oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W niniejszej sprawie tego rodzaju działanie doprowadziło do efektu w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie uiszczonej opłaty (wyrok NSA z 6 stycznia 2009 sygn. akt II GSK 593/08). Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.