VI SA/Wa 649/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. art. 64 oraz art. 140aa ust 1 - 3 ustawy z dni 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) i art. 104 § 1 K.p.a. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nałożył na M. C. (nazywanego dalej: "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za przewóz ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii III. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 4 sierpnia 2014 r. 2. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, które zostały nadane w urzędzie pocztowym w dniu 9 września 2014 r. (data stempla pocztowego). W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący udzielił mu pełnomocnictwa do reprezentowania w dniu 6 sierpnia 2014 r. Jednakże w okresie od 8 sierpnia 2014 r. do 2 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego był chory i nie mógł podejmować czynności procesowych. Pełnomocnik strony wyjaśnił, że prowadzi jednoosobową kancelarię radcy prawnego, nie zatrudnia żadnych osób, nie miał możliwości udzielenia substytucji. Choroba pełnomocnika stanowiła niezawinioną przyczynę. Na dowód pełnomocnik skarżącego załączył kopie trzech zaświadczeń lekarskich dokumentujących chorobę w podanym zakresie. 3. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej: "GITD") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 59 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia GITD, powołując się na treść art. 58 § 1 K.p.a., podkreślił, że zasadniczą przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Oceniając brak winy zainteresowanego organ zobowiązany był przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można oczekiwać od osoby należycie dbającej o własne interesy, zaś o braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy dopełnieniu obowiązku stanęła na przeszkodzie okoliczność nie do przezwyciężenia, mimo dołożenia największego choćby wysiłku. Tym samym uniemożliwia przyjęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie, nawet lekka postać niedbalstwa, co z kolei stoi na przeszkodzie przywróceniu terminu do jej dokonania. Do okoliczności uzasadniających przyjęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie należą nagła obłożna choroba zainteresowanego, czy też dotyczące strony postępowania nadzwyczajne zjawiska wywołane działaniem sił przyrody eliminujące nie tylko możliwość złożenia przez nią pisma procesowego w terminie, ale wykluczające w ogóle normalne działanie. GITD uznał, że w sprawie, wskazane w art. 58 K.p.a. przesłanki nie zostały wyczerpane. Strona nie uprawdopodobniła braku winy, bowiem powoływanie się na zwolnienie lekarskie nie stanowi okoliczności, która usprawiedliwiałaby niedochowanie terminu określonego w art. 140ac ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Organ dokonał analizy zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez stronę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, zgodnie z którym pełnomocnik strony przebywał na zwolnieniu lekarskim od 8 sierpnia 2014 r. do dnia 2 września 2014 r. W pkt 15 (kod nr "2") zaświadczeń dotyczącym wskazań lekarskich stwierdzono, że chory "może chodzić". Z tego też względu GITD nie znalazł przeszkód dla złożenia przez pełnomocnika skarżącego odwołania w wymaganym terminie. W ocenie organu fakt ten dowodził niedbalstwa pełnomocnika, który wiedząc o toczącym się postępowaniu administracyjnym nie zadbał o należytą ochronę praw mocodawcy, chociażby poprzez poinformowanie organu I instancji o zwolnieniu lekarskim bądź też przez ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego, czy też wskazania samej stronie możliwości wniesienia odwołania w wymaganym 14 dniowym terminie, z zastrzeżeniem jego uzupełnienia o merytoryczną treść sporządzoną w terminie późniejszym przez samego pełnomocnika strony. 4. W skardze z dnia 26 stycznia 2015 r. na postanowienie GITD z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji lub zmianę postanowienia poprzez przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację podaną w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uznając za niezasadne twierdzenie organu, jakoby adnotacja na zwolnieniu lekarskim "może chodzić" decydowała, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. Zdaniem skarżącego nie adnotacje takiego typu, lecz samo wystawienie zwolnienia lekarskiego z podanym okresem niezdolności do pracy potwierdza niezdolność do pracy. Adnotacja "może chodzić" nie oznacza, że pełnomocnik może pracować i zajmować się prowadzeniem działalności gospodarczej oraz obsługiwać klientów. Niektóre ze stwierdzonych chorób nie wymagają obłożnego leżenia co nie oznacza, że w tym czasie można pracować. Za zupełnie niezasadne skarżący uznał twierdzenie GITD, że pełnomocnik nie dołożył staranności, gdyż w trakcie swojej nagłej choroby nie zajął się poszukiwaniem innego prawnika, który wniósłby odwołanie. Skarżący zaznaczył, że ustanowiony pełnomocnik prowadzi Kancelarię jednoosobowo i nie zatrudnia żadnych osób w tym radców prawnych ani adwokatów i nie miał możliwości udzielenia substytucji innym prawnikom. Nie zatrudnia on również obsługi biurowej. Wobec powyższego nie mógł zlecić wykonania odwołania innemu prawnikowi. Wobec nagłej choroby nie miał żadnej możliwości do czasu upływu terminu na wniesienie odwołania znalezienia innego prawnika i przekazania akt sprawy do innej Kancelarii. Tym bardziej, że znani mu prawnicy odmówili przyjęcia sprawy do prowadzenia. 5. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. 4. Stosownie do regulacji prawnej art. 58 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Zgodnie z poglądami orzecznictwa uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy . O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy osoba nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 20 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1119/14). 5. Z kolei w doktrynie podnosi się, że oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 136). W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tamże, s. 136). "Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (tamże, s. 136-137). W doktrynie i orzecznictwie sądowym przytacza się wiele przykładów (stanów faktycznych) niezawinionego przez zainteresowanego niedopełnienia czynności procesowych w terminie: - samo zwolnienie od pracy nie może być wyłącznie potwierdzeniem braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi; tak samo nie może wyłączać zawinienia fakt czasowego przebywania zainteresowanego poza miejscem stałego zamieszkania, jeżeli doszło w tym czasie do skutecznego doręczenia zaskarżonego postanowienia (niepublikowany wyrok NSA w Katowicach z dnia 20 kwietnia 1999 r., I SA/Ka 1609/97, LEX nr 37821) - istnienie choćby winy nieumyślnej, niedbalstwa po stronie zobowiązanego do dokonania czynności stanowi negatywną przesłankę do przywrócenia terminu na zasadzie art. 58 § 1 K.p.a. (niepublikowany wyrok NSA w Szczecinie z dnia 22 maja 1997 r., SA/Sz 630/96); - choroba wymagająca leżenia nie uzasadnia sama przez się braku zawinienia i przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, o ile osoba uprawniona do dokonania tej czynności mogła skorzystać z pomocy osób trzecich (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II OSK 2175/10, LEX nr 1138097). 6. Przekładając powyższe na przedmiotową sprawę należy zauważyć, że w niniejszej sprawie strona wnosząc o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie spełniała przesłanki z art. 58 K.p.a. aby uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy został uprawdopodobniony. W spornej sprawie organ dokonał analizy zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez stronę wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, zgodnie z którym pełnomocnik strony przebywał na zwolnieniu lekarskim od dnia 8 sierpnia 2014 r. do dnia 2 września 2014 r. W pkt 15 (kod nr "2") zaświadczeń dotyczącym wskazań lekarskich stwierdzono, że chory "może chodzić". Z tego też względu organ uznał, że nie było przeszkód dla złożenia przez pełnomocnika skarżącego odwołania w wymaganym terminie. W ocenie organu fakt ten dowodził niedbalstwa pełnomocnika, który wiedząc o toczącym się postępowaniu administracyjnym nie zadbał o należytą ochronę praw mocodawcy, chociażby poprzez poinformowanie organu I instancji o zwolnieniu lekarskim bądź też przez ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego, czy też wskazania samej stronie możliwości wniesienia odwołania w wymaganym 14 dniowym terminie, z zastrzeżeniem jego uzupełnienia o merytoryczną treść sporządzoną w terminie późniejszym przez samego pełnomocnika strony. Sąd powyższą ocenę podziela. 7. W ocenie Sądu sam fakt choroby poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W przypadku choroby trzeba wskazać, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności oraz że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu. Ocena, czy uprawdopodobniony został brak winy w uchybieniu terminu nie ogranicza się zatem do ustalenia, czy twierdzenia wnioskodawcy o chorobie są wiarygodne, ale należy również uwzględnić na przykład to, czy wskazana przyczyna uchybienia terminowi stanowi przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia i czy zainteresowany wskazał należytą staranność w podjęciu działań mogących zapobiec uchybieniu terminu przykładowo poprzez wyręczenia się inną osobą. W tej sprawie był ustanowiony zawodowy pełnomocnik, co powoduje, że wymagania wobec niego są wyższe i oczekuje się od niego zgodnie z art. 3 ustawy o radcach prawnych, że wykonuje on zawód ze starannością wynikającą z wiedzy prawniczej oraz zasad etyki radcy prawnego. Nie zawsze choroba jest wystarczającym usprawiedliwieniem i nie obliguje organu w każdej sprawie do przywrócenie terminu. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się miedzy innymi przerwę w komunikacji, nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w zakreślonym terminie, powódź, pożar. W tej sprawie trudno uznać, że wystąpiła taka przesłanka. Choroba z pewnością nie była obłożna. Skoro pełnomocnik skarżącego mógł chodzić i mógł się posłużyć inną osobą do dopełnienia czynności odwołania. Co prawda rację ma pełnomocnik, że są choroby, które pozwalają na poruszanie się, ale wykluczają merytoryczną pracę nad odwołaniem, ale w ocenie Sądu miał on możliwość wskazania stronie by sama złożyła odwołanie zachowując termin, lub działanie przez substytuta. Nie wykazał też, że rodzaj choroby w tej sprawie był taki, że uniemożliwił mu on dokonanie tych czynności tj.; posłużenia się inną osobą lub napisania odwołania. Tymczasem w orzecznictwie podnosi się, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa więc na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II OSK 1806/06). Z akt sprawy poza ogólnymi twierdzeniami pełnomocnika strony nie wynika by choroba uniemożliwiała jej wszelkie działanie (pacjent mógł chodzić) oraz była nagła, niespodziewana i uniemożliwiała wszelkie działanie. Było wręcz odwrotnie, bo pełnomocnik skarżącego wskazuje, że szukał subsytuta ale go nie znalazł, Decyzję w sprawie doręczono skarżącemu 4 sierpnia 2014 r. Od 6 sierpnia strona miała ustanowionego pełnomocnika, który przebywał na zwolnieniu lekarskim od 8 sierpnia 2014 r. do dnia 2 września 2014 r. Termin na złożenie odwołania mijał więc stronie 18 sierpnia. W ocenie Sądu było więc dość czasu, by pełnomocnik mógł posłużyć się inną osobą do złożenia odwołania. 8. W świetle powyższych rozważań skarga skarżącego nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.