VI SA/Wa 655/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Izby Aptekarskiej w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę [...] Izba Aptekarska [...] (dalej powoływana też jako "Izba", "skarżąca") wniosła do tutejszego Sądu skargę na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] w odmowie dopuszczenia [...] Izby Aptekarskiej [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "N.", położonej w K. przy ul. H. [...] oraz jej działalności. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze. zm.), a do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] lipca 2012 r. nr [...][...] Izba Aptekarska [...] wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "N.", położonej przy ul. H. [...] w K. i jej działalności przez podmiot, który, uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie (tj. A. Sp. jawna z siedzibą w K.). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że z informacji posiadanych przez Izbę, podmiot prowadzący ww. aptekę prowadzi działania polegające na reklamowaniu apteki i jej działalności niezgodnie z obowiązującym prawem farmaceutycznym. Według skarżącej wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny [...] Izba Aptekarska wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku dołączono: 1) pismo kierowane do pacjenta apteki [...], 2) ofertę współpracy dla apteki, 3) ofertę systemu ePRUF z dnia 4 listopada 2011 r., 4) wzór umowy systemu ePRUF, 5) regulamin funkcjonowania systemu ePRUF, 6) pismo kierowane do pacjenta apteki [...], 7) pismo kierowane do pacjenta apteki [...], 8) kopię ulotki [...], 9) listę aptek honorujących legitymację [...], 10) wzór umowy o współpracy określający zasady uczestnictwa apteki w [...] realizowanym wspólnie z [...] S.A., 11) kopię pisma do Ministra Zdrowia dot. działań podjętych przez Spółkę: [...] S.A., 12) kopię ulotki [...], 13) kopię kuponów do realizacji w sieci aptek [...], 14) kopię ulotki "[...]", 15) PrintScreen witryn www. [...].pl i www. [...].pl, 16) pismo P. S.A. kierowane do ubezpieczonych dot. przyznania świadczenia z tytułu leczenia szpitalnego i Karty aptecznej. Pismem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wezwał [...] Izbę Aptekarską do uzupełnienia wniosku o statut Okręgowej Izby Aptekarskiej [...]. Statut został przedłożony przez stronę w dniu [...] września 2012 r. Ponadto pismem z dnia [...] października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wezwał wnioskującą izbę aptekarską do uzupełniania wniosku o: 1) wskazanie związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym, 2) skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia [...] Izby Aptekarskiej do toczącego się postępowania, 3) wykazanie zasadności udziału Okręgowej Izby Aptekarskiej [...] w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie jej na prawach strony do postępowań już prowadzonych, 4) uprawdopodobnienie, że Okręgowa Izba Aptekarska [...] przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (dla interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.). W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Izba wskazała, że cel statutowy wynika z § 5 tiret 6 statutu, zgodnie z którym Rada Aptekarska [...] Izby Aptekarskiej kieruje działalnością Izby w okresie pomiędzy zjazdami [...]IA, w szczególności poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Natomiast jako interes społeczny wskazano ratio legis wprowadzenia zakazu reklamy aptek (vide pismo skarżącej z dnia [...] października 2012 r. znak [...]). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił dopuszczenia [...] Izby Aptekarskiej [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie; prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "N.", położonej w K. przy ul. H. [...] oraz jej działalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ww. postępowanie administracyjne nie jest prowadzone i z tych względów niemożliwym jest dopuszczenie Izby do udziału na prawach strony w nieprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ wskazał również, że tego samego dnia tj. [...] sierpnia 2012 r. Izba złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki o nazwie "N." położonej w K. przy ul. H. [...] oraz jej działalności, który jest przedmiotem odrębnego postępowania (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.). W zażaleniu na powyższe postanowienie Izba, wnosząc o jego uchylenie wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż nie została spełniona żadna z przesłanek przemawiających za dopuszczeniem skarżącej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innego podmiotu, w tym wypadku apteki o nazwie Apteka "N.". W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła obszernie swoje stanowisko. Według Izby dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jest uzasadnione jej cechami statutowymi oraz za dopuszczeniem przemawia interes społeczny. Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy, Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że [...] Izba Aptekarska wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które się nie toczy. Niezależnie od powyższego odniósł się do argumentów strony zawartych w zażaleniu dotyczących interesu skarżącej w dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu. W skardze do tutejszego Sądu na ww. postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia [...] Izba Aptekarska zarzuciła naruszenie: 1) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem; 2) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi; 3) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia skarżącej do postępowania, które w rzeczywistości nie zostało w ogóle wszczęte; 4) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością; 5) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej; 6) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia skarżącej w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 7) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej; 8) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego; 9) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego; 10) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne zarzuty ponawiając argumentację zmierzającą do wykazania, że dopuszczenie Izby do udziału w sprawie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji społecznej a za dopuszczeniem przemawia także interes społeczny. Jednocześnie wskazano, że: Przebieg dotychczasowego postępowania został szczegółowo opisany przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, zwanego dalej "GIF", w uzasadnieniu do zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Nie kwestionując, że Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, której cele statutowe umożliwiają jej udział w postępowaniu administracyjnym w zakresie przepisów ustawy Prawo Farmaceutyczne. Podniesiono, także, że Główny Inspektor Farmaceutyczny wydał postanowienie o odmowie dopuszczenia do postępowania, pomimo iż się ono nie toczy, gdyż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje innej formy prawnej działania organu w przypadku zastosowania art. 31 k.p.a. a niemożliwym było również pozostawienie wniosku bez rozpoznania. [...] Izba Aptekarska złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i organ w tym zakresie orzekł. W piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. (k. 64 akt sądowych skarżąca, reprezentowana przez adwokata, przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw skargi. Powołała się w tym piśmie również na okoliczność wydania postanowienia dopuszczającego w identycznej sprawie [...] Izbę Aptekarską do udziału w postępowaniu na prawach strony. Dodatkowo, na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo zarzucił, że wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które się nie toczy rażąco narusza prawo, gdyż ewentualnie powinno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ze względu na zawarte w skardze [...] Izby Aptekarskiej stwierdzenie: Niniejsza skarga dotyczy niezgodnego z prawem stanowiska GIF, że istnieją podstawy odmowy wszczęcia albo odmowy dopuszczenia [...] Izby Aptekarskiej do postępowania, którego przedmiotem ma być ustalenie zgodności wskazanych we wniosku zachowań z normą art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.), zakazującą reklamowania aptek i ich działalności. Spór dotyczy sposobu interpretacji i stosowania normy art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. dla przejrzystości wywodu niezbędne jest uszeregowanie zdarzeń zaistniałych w sprawie, istotnych z punktu widzenia końcowego jego efektu. [...] Izba Aptekarska [...] pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Ldz [...] wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej "N." położonej w K. przy ul. H. [...] i jej działalności przez podmiot, który uzyskał zezwolenie na jej prowadzenie (v. wniosek skarżącej znajdujący się w aktach sprawy). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji odmówił skarżącej dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym stwierdzając, że takie postępowanie się nie toczy. Organ odwoławczy z tych samych względów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdzono, że w tym samym dniu, co w niniejszej sprawie, Izba złożyła do organu odrębny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki o nazwie "N.", który jest przedmiotem odrębnego postępowania (akt. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skarżąca nie zakwestionowała przedstawionego wyżej stanu faktycznego co do toczących się przed organem dwóch postępowań z wniosków [...] Izby Aptekarskiej dotyczących tego samego podmiotu prowadzącego aptekę "N." w K. W niniejszej skardze stwierdziła, że przebieg dotychczasowego postępowania został szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że niniejsza skarga dotyczy postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu na prawach strony (akt. 13 § 1 pkt 2 k.p.a.) w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "N." oraz reklamy jej działalności prowadzonej przez: A. Spółka jawna z siedzibą w K. – ze względu na to, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest prowadzone. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dotyczy "niezgodnego z prawem stanowiska GIF", że istnieją podstawy odmowy wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( dalej: "k.p.a.") organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Analiza powyższego unormowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym nie może funkcjonować samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy administracyjnej, przed konkretnym organem. Nie można wniosku (o dopuszczenie) do udziału w postępowaniu złożyć na przyszłość, jak też w sposób generalny do wszystkich postępowań. Podkreślenia wymaga, że dla żądania organizacji społecznej, dotyczącego dopuszczenia do toczącego się postępowania istotny jest problem granic czasowych, w jakich organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia. Niewątpliwie postępowanie musi być zawisłe, co jest traktowane jako dodatkowa przesłanka w przypadku tej inicjatywy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 20/07, a mianowicie: 1. Teza, że instytucja dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy, ma pełne odniesienie do sytuacji, jeżeli wniosek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest złożony w czasie, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, dlatego, że nie zostało ono wszczęte bądź, dlatego, że zostało ostatecznie zakończone. Natomiast załamuje się ona w sytuacji, gdy wniosek organizacji społecznej o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. został złożony w toku postępowania administracyjnego i przed jego ostatecznym zakończeniem. W takiej sytuacji nie staje się on bezprzedmiotowy mimo formalnie ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w sprawie, chyba, że organizacja społeczna zaniedbała wykorzystania środków procesowych przeciwko bezczynności organu w rozpatrzeniu jej wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie. 2. Przepisy art. 31 p § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu. (Lex nr 338613). Skoro zatem [...] Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że nie toczy się przed tym organem postępowanie w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "N." położonej w K. przy ul. H., to prawidłowo przyjął, że nie istnieją podstawy do zadośćuczynienia żądaniu organizacji społecznej - [...] Izby Aptekarskiej [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego nie narusza prawa. Odnosząc się do stanowiska skarżącej prezentowanego w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego należy wskazać, że wydanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego postanowienia nr [...] o dopuszczeniu na prawach strony, do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia niedozwolonej reklamy nie może stanowić okoliczności uzasadniającej uwzględnienie skargi. Sąd administracyjny rozpoznając konkretną sprawę administracyjną nie może wyjść poza jej granice (art. 135 p.p.s.a.) a przeprowadzając ocenę prawidłowości ww. postanowienia nr [...] w niniejszym postępowaniu Sąd niewątpliwie dopuściłby się naruszenia omawianego przepisu art. 135 p.p.s.a. z tego względu, że postanowienie to zostało wydane w innej sprawie administracyjnej. Wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może zatem polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II GSK 183/06 opubl. w:/orzeczeniansa.gov.pl). Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia prawa przez niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania (art. 61a) k.p.a.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji orzeka o zasadności, ewentualnie bezzasadności żądania organizacji społecznej biorąc pod uwagę przesłanki wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. jest zatem przepisem szczególnym do uregulowania zawartego w art. 61a) k.p.a. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że niniejszej sprawie organizacja społeczna nie żądała wszczęcia postępowania ale dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, natomiast art. 61a) k.p.a. należy odnieść do art. 61 k.p.a. ("gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte...."). Tymczasem przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z przytoczonych wyżej względów skargę [...] Izby Aptekarskiej należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie była uzasadniona.