VI SA/Wa 658/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] nakładającą na S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca, strona) karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwaną k.p.a.) oraz art. 18 ust. 5 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt 2 i 3 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w dniu [...] listopada 2006 r. podczas kontroli samochodu [...] o nr rej. [...] w K.. Kierowcą pojazdu był A. B., który przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawiony na skarżącą. Ustalono, iż pojazdem tym wykonywała transport drogowy osób - przewozy okazjonalne pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Oględziny pojazdu wykazały, iż w pojeździe zainstalowany był taksometr, a na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne - podświetlany transparent m.in. z numerem telefonu [...] i napisem [...]. Dodatkowo na nadwoziu pojazdu stwierdzono naniesione oznaczenie z numerem telefonu, będącym jednocześnie adresem strony internetowej, tym samym co na urządzeniu na dachu pojazdu. Na masce pojazdu umieszczony był natomiast napis: Przewóz osób – [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] nałożył na spółkę S. karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych; 2. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia nałożonej kary, zarzucając naruszenie przez organ art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych opartych jedynie na protokole kontroli. Organ błędnie zinterpretował formę jej współpracy z innym podmiotem. Spółka wyjaśniła, iż współpraca wynika z umowy zawartej na podstawie art. 3531 Kodeksu cywilnego tzw. umowy nienazwanej. Podkreśliła, iż jako przedsiębiorca i posiadacz licencji przewozowej użyczała jedynie pojazd wykonującemu przewozy we własnym imieniu, ale na jej rzecz. Podkreśliła, że art. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza właśnie taką formę świadczenia usług na cudzą rzecz. W ramach współpracy niezbędne było wzajemne rozliczanie, co uzasadniało obecność w pojeździe urządzenia nazwanego w zawiadomieniu taksometrem. Skarżąca podkreśliła ponadto, iż punktem wyjścia do ustalenia kręgu podmiotów objętych zakazem powinno być uwzględnienie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w wykonaniu jej treści art. 60 § 3 Kodeksu wykroczeń. Przepis ten penalizuje zachowanie polegające na braku ujawnienia firmy i siedziby przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą. W definiowaniu firmy oraz siedziby i miejsca wykonywania działalności należy posiłkować się przepisami kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na tym tle do treści firmy i siedziby należy zaliczyć także numer telefonu, co wynika ze zwyczaju w obrocie gospodarczym. Spółka wyjaśniła również, że oznaczenia na pojeździe nie naruszały zakazu z art. 18 ust. 5 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy. Powołując się na brzmienie art. 43 Kodeksu cywilnego podkreśliła, iż nazwa przedsiębiorcy jest inna niż nazwa zamieszczona na pojeździe, która była nazwą własną radia taxi. Skarżąca podniosła, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w cyt. przepisach ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona zarzuciła również, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Rozpatrując powyższe odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości stwierdzając, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. Organ II instancji uznał, iż w tym zakresie doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Podczas kontroli drogowej stwierdzono bowiem umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz oznaczenia pojazdu z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, który to fakt potwierdziła zgromadzona w aktach dokumentacja fotograficzna oraz zeznanie świadka. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynikało bowiem, iż zarówno na bocznych częściach pojazdu jak i na zamontowanym na dachu podświetlanym urządzeniu technicznym naniesione zostało oznaczenie z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych - tj. [...] oraz numer telefonu [...] będący jednocześnie adresem strony internetowej. Organ przytoczył również treść art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym wskazując iż jest na tyle jasna i precyzyjna, że nie wymagała żadnej szczególnej interpretacji. Norma ta, jako norma zakazująca, precyzyjnie określa krąg adresatów, których dotyczy (wszystkie podmioty wykonujące przewozy okazjonalne pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona (umieszczanie na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych). Odnosząc się do zarzutu sprzeczności normy zakazującej zredagowanej w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z normą penalizującą zredagowaną w art. 60 § 3 Kodeksu wykroczeń Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o transporcie drogowym. W obszernej skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 5 oraz art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez m. in. zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit. a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji RP, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie. Według strony skarżącej, przepis art. 18 ust. 5, może zostać uznany za sprzeczny z Konstytucją RP, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP. Dodatkowo podniosła, że ww. przepis pozostaje w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) oraz, że koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie strona skarżąca podniosła, iż organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie mogło być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie złożonym w Sądzie w dniu 12 listopada 2008 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując, iż została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania. W ocenie spółki karę pieniężną należało nałożyć na osobę kierującą pojazdem w oparciu o umowę współpracy, jako osobnego przedsiębiorcę. Powołała się przy tym na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dwóch wyrokach, w myśl którego adresatem kary pieniężnej winna być osoba kierująca pojazdem a nie firma, z którą osoba ta związana jest umową. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz z art. 6 k.p.a. Wyjaśniając swoje stanowisko skarżąca stwierdza, że ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary w wysokości 10.000 zł, jako że nie tworzy możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Karę zgodnie z ustawą o transporcie drogowym nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy i czyni się to w petitum decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, z przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie została wydana na skutek kontroli, ale sama kontrola zakończyła się jedynie sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Nie doszło również do kontroli przedsiębiorstwa, która zakończyłaby się nałożeniem kar pieniężnych. Przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym jest zaś przepisem penalizacyjnym i nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro zatem nie nałożono kar podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następnie wszczętym postępowaniu jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Brak podstawy prawnej oznacza z kolei nieważność decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej napis widniejący na samochodzie [...] ani numer telefonu [...] nie jest jej numerem, a zamontowane banery nie były podłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej pojazdu. Nie doszło zatem do zarzucanych naruszeń, co w konsekwencji stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Podkreśliła również, dokonując analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym, że ustawodawca nie wyróżnił przewozu taksówką oraz przewozu pojazdem nie będącym taksówką. Przepisy art. 18 ust. 5 t.d. nie mają zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy jako podstawową działalność gospodarczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Ze wskazanych unormowań wynika, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pozostaje poza sporem, że inspektor transportu drogowego ustalił naruszenie zakazów określonych w pkt a) i c) art. 18 ust. 5. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Z ustaleń organu administracji wynikało ponadto, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych tj. [...] i numer telefonu [...], który to numer telefonu widniał także na drzwiach pojazdu, a który jest jednocześnie adresem strony internetowej tego przedsiębiorstwa. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że nie jest to nazwa pod którą skarżąca występuje w obrocie gospodarczym. Istotny jest natomiast fakt, że jest to nazwa przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W konsekwencji w sposób prawidłowy uznał, iż w dniu [...] listopada 2006 r. wykonywany był przez skarżącą spółkę przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym prawidłowo zastosowano dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji RP sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew jej zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z dnia 29 listopada 2006 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, powiadamiając ją jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Należy też zaznaczyć, iż skarżąca z możliwości tej skorzystała, przedstawiając pismo z dnia 11 grudnia 2006 r. Ponadto organ zawiadomił stronę o możliwości przeglądania akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w piśmie z dnia 28 grudnia 2006 r. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest natomiast bezpodstawne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. W sprawie nie zachodziły też podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z uwagi na przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej co do naruszenia art. 92 ust. 1 cyt. ustawy odnośnie nałożenia kary łącznej nieprzewidzianej w ustawie. Wbrew argumentom skarżącej w trakcie jednej kontroli jest nakładana zawsze jedna kara pieniężna. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 uznał, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli. Wolą ustawodawcy było zatem takie ukształtowanie postępowania by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Odnosząc się do podniesionej w piśmie z dnia 12 listopada 2008 r. kwestii adresata decyzji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo skierował ją do strony skarżącej a nie do kierowcy skontrolowanego pojazdu. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby nie będącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla skarżącej, a także zaświadczenie wystawione przez tę Spółkę poświadczające jego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka potwierdził zaś, że jest zatrudniony w firmie S. Sp. z o.o. na podstawie umowy zlecenia. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy ewidentnie o tym, iż to strona skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Bezpodstawnym jest również zarzut nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli, co strona wywodzi z treści ww. art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" w żadnym razie nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze, jak sugeruje skarżąca. Należy podnieść, że strona odczytuje wzmiankowany przepis jedynie fragmentarycznie, a dokonana interpretacja nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb wykonywania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006r. (Dz. U. 2006r., Nr 19, poz. 153), wydanym na podstawie art. 89 ust.2 ustawy o transporcie drogowym. Z zestawienia przepisów ww. Rozporządzenia, a także przepisów ustawy o transporcie drogowym normujących postępowanie kontrolne, które są zgrupowanie przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych (w niniejszej sprawie - na drodze) stwierdzono, co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu kontroli stanowią więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, kierującego etc. Natomiast decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia. Oczywistym jest więc, że przepis art. 92 ust. 2 należy odczytywać w całości co oznacza, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary. Dotyczy maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzane na drodze. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, odpowiadają prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.