VI SA/Wa 661/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punktach od 1 do 5; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt 1 w uchylonej części nie podlega wykonaniu. B. G. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., w zakresie pkt 1-4 tej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2009 r. w miejscowości L., na drodze krajowej nr [...], Inspektorzy [...] Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego, zatrzymali do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował kierowca J. G., który wykonywał przewóz drogowy rzeczy w imieniu B. G. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli, który został podpisany przez kierowcę bez uwag. W wyniku przeprowadzonej kontroli, w oparciu o sporządzony protokół, stwierdzono następujące naruszenia: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek; - wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych; - wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty; - nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo - za każdą wykresówkę; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu przewozu drogowego. W dniu [...] kwietnia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nakładającą na A. G. karę pieniężną w wysokości 12.750 złotych. Strona odwołała się od powyższej decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] września 2008 r., wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, z zaleceniem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając ponownie sprawę w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję nakładającą po raz kolejny na B. G. karę pieniężną w wysokości 12.750 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. zarzucił, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego, nie dokonał żadnych nowych ustaleń, tylko podtrzymał swoje stanowisko z poprzedniej decyzji. Skarżący podniósł, że J. G. w momencie zatrzymania do kontroli jechał samochodem bez ładunku po swoje kwiaty, a fakt, iż w późniejszym czasie miał przewieźć także jego kwiaty, nie oznacza, że to skarżący powinien być stroną tego postępowania. Zdaniem skarżącego to J. G. powinien posiadać zaświadczenie o wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy w części dotyczącej: 1. wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, 2. wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, 3. nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo - za każdą wykresówkę, 4. skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Uchylił natomiast zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: 1. przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 2. wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i w tym zakresie umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz przepisy innych obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych, organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji powinien w tym zakresie ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy w celu prawidłowego określenia, ile wynosiły okresy maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu uwzględniając fakt, że wykresówka zapisywana była ponad 24 godziny. Powinien w związku z tym przeprowadzić dodatkowe postępowanie celem usunięcia nieprawidłowości proceduralnych i w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wydać stosowne rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, na stronę prawidłowo została natomiast nałożona kara pieniężna za naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Organ podkreślił przy tym, iż podczas prowadzonego postępowania administracyjnego uzyskano informację, że przedsiębiorca B. G. posiada zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne wydane w dniu [...] maja 2008 r., a więc po dacie kontroli. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał zaś, że przewóz wykonywany był z inicjatywy B. G., wiózł głównie jego towar, a że kierował pojazdem nieodpłatnie pozwolono mu także zabrać swoje kwiaty. Odnośnie nałożonej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż dopuszczalna masa całkowita pojazdu poddanego w dniu [...] października 2007 r. kontroli drogowej bezsprzecznie nie przekraczała 12 ton, a zatem w obecnym stanie prawnym nie było podstaw do sankcjonowania karą pieniężną ww. naruszenia. W dniu [...] grudnia 2008 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia [...] listopada 2008 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), która wyłączyła obowiązek uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych w odniesieniu do wszystkich pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej poniżej 12 ton. Ponadto ustawa ta nie dopuszcza możliwości stosowania w postępowaniach wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie przepisów obowiązujących w chwili kontroli. Dlatego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego należało uchylić w zakresie wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych i postępowanie w sprawie umorzyć. Główny Inspektor Transportu Drogowego za niezasadne uznał zarzuty odwołania, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2008 r. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ odwoławczy powołał się przy tym na zeznania świadka J. G. z dnia [...] października 2008 r., a także zeznania B. G. z dnia [...] grudnia 2007 r. Na powyższą decyzję, w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w punktach od 1 do 4 tej decyzji, B. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż to nie on powinien być stroną w tej sprawie i nie można od niego wymagać aby posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego. Podkreślił, iż przewożenie kwiatów nie miało charakteru zarobkowego i przewóz ten nie był związany z jego działalnością gospodarczą. Pojazd był użyczony, a umowa z J. G. miała charakter grzecznościowy i w związku z tym nie ma znaczenia, czy głównie przewoził on swoje własne kwiaty, czy kwiaty skarżącego. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Wskazać należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, bowiem te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu (tak również: NSA /w:/ wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, LEX nr 337811). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga B. G. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze, gdyż decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r., w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punktach od 1 do 5 tej decyzji, wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei § 2 przepisu art. 138 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 272, a także NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08). W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., orzekł natomiast co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się tym samym naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe jest konsekwencją stanowiska, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną (vide: wyroki NSA - z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 oraz z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1049/08). Niezależnie zatem od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów w czasie jednej kontroli będzie to zawsze jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 podkreślił, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano natomiast możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Konsekwencją zaś przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, jest stwierdzenie, że organ odwoławczy nadał w niniejszej sprawie swojemu rozstrzygnięciu treść nie przewidzianą w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punktach od 1 do 5 tej decyzji. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając sprawę nie wywiązał się też w sposób właściwy z obowiązków jakie spoczywają na organie odwoławczym. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie odpowiada powyższym wymogom, gdyż organ odwoławczy, poza przytoczeniem w treści decyzji obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, nie wyjaśnił stronie dlaczego uznał za zasadne nałożenie na nią kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego - zbyt długie zapisywanie wykresówki oraz za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Decyzji organu odwoławczego w tym zakresie nie zawiera ani uzasadnienia faktycznego, ani prawnego. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisu art. 138 k.p.a., a także inne błędy popełnione w postępowaniu odwoławczym, które uniemożliwiają Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zasadnym było wyeliminowanie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. z obrotu prawnego, w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punktach od 1 do 5 tej decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., a także wyjaśnić szczegółowo w decyzji na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.