VI SA/Wa 674/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz V. S.A. z siedzibą w W. kwotę 13587 (trzynaście tysięcy pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygnatura akt: VI SA/Wa 674/18 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej - ul. M. (dz.ew. nr [...] z obrębu [...]) na wysokości nieruchomości oznaczonej adresem: ul. B. [...] w W. (dalej także: "nieruchomość"), w celu umieszczenia obiektu budowlanego tj. ławy betonowej o wymiarach 18,8 m x 5,8 m w pozostałych elementach pasa drogowego w okresie od dnia 27 grudnia 2016 r. do dnia 26 stycznia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 15 marca 2017 r. Prezydent [...] zawiadomił W. S.A. (dalej: "skarżąca") o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej - ul. M. (dz.ew. nr [...] z obrębu [...]) na wysokości nieruchomości oznaczonej adresem: ul. B. [...] w W. w celu umieszczenia obiektu budowlanego tj. ławy betonowej o wymiarach 18,8 m x 5,8 m w pozostałych elementach pasa drogowego w okresie od dnia 27 grudnia 2016 r. do dnia 26 stycznia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, iż na terenie pasa drogowego przylegającego do nieruchomości istniał stan zagrażający bezpieczeństwu mienia i osób przebywających na terenie nieruchomości wynikający z fatalnego stanu technicznego istniejącej nawierzchni drogi. W celu uniknięcia ryzyka znacznych szkód, skarżąca podjęła konieczne działania zapobiegające dalszej degradacji nawierzchni i zabezpieczające nieruchomość przed przenikaniem wód opadowych. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się ze wskazaną podstawą wszczęcia postępowania tj. umieszczeniem przez nią obiektu budowlanego - ławy betonowej, ponieważ obiekt ten istniał co najmniej od lat 60 XX w., na dowód czego przedłożyła dokumentację Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej – Zakładu Energetyki Cieplnej w W. z lat 60-ych, którego skarżąca jest następcą prawnym, dotyczącą obiektu budowalnego – ławy betonowej - będącego przedmiotem postępowania. Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 r. została nałożona na skarżącą kara pieniężna w wysokości 276.961,60 zł. za zajęcie pasa drogowego - drogi gminnej ul. M. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego – ławy betonowej o powierzchni 109,04 m2 w dniach od 23 marca 2017 r. do dnia 27 lipca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: "ustawa"), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy. Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust 4-6 tego artykułu. Ponadto organ stwierdził, iż fakt istnienia obiektu w tym miejscu od dawna, na który powołuje się skarżąca oraz okoliczność, że obiekt wymagał remontu ze względu na swój stan techniczny, nie wyklucza odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, gdyż skarżąca jako inwestor była zobowiązana uzyskać stosowne zezwolenie zarządcy drogi udzielone w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy, a także była zobowiązana zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 tej samej ustawy wystąpić, przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych, do zarządcy drogi z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót oraz w celu umieszczenia obiektu budowlanego. Podstawą prawną decyzji były przepisy art. 19 ust. 5 w zw. z art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 i 2. art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 13 ustawy oraz przepisy uchwały Nr [...] Rady W. z dnia 27.05.2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego w dniach 27.12.2016 r., 9.01.2017 r., 24.01.2017 r. oraz 26.01.2017 r., a także na podstawie protokołu z oględzin przeprowadzonych z udziałem strony w dniu 10.04.2017 r. oraz 27.07.2017 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie art.7, art.77 w zw. z art.107 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 38 ust.1 ustawy. Skarżąca wskazała m.in. iż obiekt budowlany, którego integralną częścią jest ława betonowa spełnia przesłanki z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ponieważ istniał on w przedmiotowym miejscu przed wejściem ustawy. Co za tym idzie według skarżącej organ błędnie zastosował art. 40 ustawy o drogach publicznych ponieważ przepis ten stosuje się do zajęcia części pasa drogowego w celu posadowienia obiektu budowlanego po dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, a nie do posadowienia obiektu budowlanego przed tą datą. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO") w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, iż przedmiotem postępowania administracyjnego organu I instancji było wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi w celu umieszczenia obiektu budowlanego - ławy betonowej - w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i powołał się na art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazujący, iż: "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego." Na podstawie powyższego, organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca mimo obowiązku wynikającego z art. 38 ust 2. ustawy o drogach publicznych, nie uzyskała zgody na przebudowę lub remont ławy betonowej znajdującej się już w pasie drogowym. Zdaniem organu fakt, że w sprawie miał zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie oznacza, że skarżąca nie powinna wystąpić o zgodę na remont ławy betonowej. O taką zgodę skarżąca nie wystąpiła lecz samodzielnie przeprowadziła remont obiektu budowlanego w obszarze pasa drogowego. Dlatego też, w ocenie SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną oraz nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa ustalając stan faktyczny sprawy. Od decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w szczególności: a) art. 40 ust. 2 pkt. 3 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2017 r. poz. 2222) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego, z uwagi na istnienie ławy betonowej od lat 60-tych XX wieku, jako integralnej części obiektu budowlanego w pasie drogowym w postaci podziemnego pomieszczenia przynależnego do byłej kotłowni, b) art. 38 ust. 1 w związku z art. art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U z 2017 r. poz. 2222) przez jego niewłaściwe niezastosowanie, a tym samym naliczenie kary umownej za zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego - ławy betonowej, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia ławy betonowej, ponieważ istnieje ona w tym samym miejscu od lat 60-tych XX w, a tym samym rzekoma okoliczność wykonywania robót w celu "umieszczenia ławy betonowej" - istniejącej przed rokiem 1985 r. - nie mogła stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w stosunku do skarżącej z art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego prawem ani stanem faktycznym obciążenia skarżącej karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia (istniejącego już wcześniej w tym miejscu) obiektu budowlanego - ławy betonowej, 2. Naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. a) art. 80 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, wyrażającą się w przyjęciu, że zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi było wykonane w celu umieszczenia ławy betonowej oraz pominięcie istotnej okoliczności, że w tym miejscu ława betonowa istniała jeszcze przed 1985 r., b) art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla wyniku sprawy, a w szczególności poprzez brak odniesienia się do wskazywanych w odwołaniu zarzutów Skarżącej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: "ppsa") oraz art. 135 ppsa - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Dodatkowo skarżąca wniosła o przeprowadzenie w oparciu o art. 106 § 3 ppsa postępowania dowodowego uzupełniającego z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia skargi na okoliczność terminu realizacji przez skarżącą robót budowlanych, konieczną dla wyjaśnienia wątpliwości dotyczących okresu, za jaki została naliczona przez organ kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie odniósł się do zarzutów skarżącej, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w postępowaniu administracyjnym stanowisko. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. Sąd dopuścił wniosek dowodowy strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2017 r. Prezydenta [...] w W. prowadzi do wniosku, zgodnie z którym decyzje te podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co podlegają one uchyleniu. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a w szczególności art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6 oraz ust. 12 i 13. Regulacje te dają wyraz obowiązującej na gruncie ustawy o drogach publicznych zasady zakazu lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jednakże, aby zaktualizowała się możliwość zastosowania powyżej wspomnianych regulacji, w pierwszej kolejności należy zważyć, czy w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 38 ust. 1ustawy. Przepisy te nie dotyczą bowiem obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których stanowi art. 38 ust. 1 ustawy. Wskazać należy, iż ustawodawca wyraźnie różnicuje obiekty, które już istnieją w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co ostatecznie uszło uwadze organów administracji publicznej w ramach kontrolowanej sprawy. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Takie rozwiązanie legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt: I OSK 811/06.) Co istotne, art. 38 ust. 1 ustawy dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym drogi publicznej w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, to jest w dniu 1 października 1985 r. (art. 53 ustawy), bądź znalazły się w pasie drogowym tej drogi później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Przepis ten zawiera swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Należy więc podkreślić, że art. 38 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 476/08). Zauważyć także trzeba, iż ustawodawca różnicuje obiekty, które w pasie drogowym już istnieją od takich, które mogą zostać tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z ww. wyrokiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści przepisu art. 38 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że do używania istniejącego już obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga się uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu takiego obiektu. Regulacja ta legalizuje zatem istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji wydał decyzję po przeprowadzeniu postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia obiektu budowlanego bez zezwolenia zarządcy drogi, w oderwaniu od okoliczności, iż obiekt ten był zlokalizowany w pasie drogowym drogi publicznej przed dniem 1 października 1985 r., a więc podlegał regulacjom z art. 38 § 1 ustawy o drogach publicznych, czym dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. W świetle przywołanych regulacji oraz na tle okoliczności niniejszej sprawy przyjąć także trzeba, iż brak ustaleń co do czasu istnienia ławy betonowej stanowiło istotne uchybienie postępowania wyjaśniającego i stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art.107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenia mają bowiem zasadnicze znaczenie w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, determinujących prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Potwierdzenie bowiem okoliczności posadowienia przedmiotowego obiektu, przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, przesądza bowiem o braku podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za umieszczenie obiektu budowlanego tj. ławy betonowej w obrębie pasa drogowego, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania przed organem I instancji, w sytuacji, gdy organ ten nie zakwestionował faktu wcześniejszego istnienia przedmiotowego obiektu budowlanego w pasie drogowym. Jednocześnie, w ocenie Sądu, pozostaje w sprawie nie rozstrzygnięta kwestia realizacji przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 38 ust 2. ustawy o drogach publicznych, gdyż nie uzyskała ona wymaganej zgody na przebudowę lub remont obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym. Stanowi to jednak odrębną podstawę prawną do nałożenia na skarżącą ew. kary pieniężnej z tego tytułu, adekwatnie do okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Na okoliczność tę wskazała zresztą sama skarżąca przedkładając dokumentację na potwierdzenie terminu realizacji robót budowlanych w obrębie pasa drogowego, w tym remontu ławy betonowej, o której mowa. Dowody te, jako znaczące dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, Sąd dopuścił w trybie art. 106 § 3 ppsa. Reasumując stwierdzić należało, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania polegającym na niepoczynieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych oraz na braku wnikliwego zbadania i odniesienia się do całokształtu materiału dowodnego sprawy. Uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do jej istoty, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu oraz przeprowadzić w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe, którego wyniki winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z przepisów, w tym w szczególności art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ppsa, w zw. z art. 135 ppsa, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygając w pkt II wyroku o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie.