VI SA/Wa 691/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. M. M. i W. Spółka jawna z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej P. M. M. i W. Spółka jawna z siedzibą w W. kwotę 1100 (jeden tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] udzielono zezwolenia na prowadzenie apteki typu A o nazwie "O." w W. na rzecz przedsiębiorców M. M., M. M., M. M. i Z. M. wspólników spółki cywilnej P. Jako podstawę prawną tej decyzji podano art. 33 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.). W decyzji tej znajduje się ponadto zapis o treści: "Zezwolenie otrzymuje numer i treść jak w załączeniu". W związku z zawarciem przez wspólników spółki cywilnej umowy spółki jawnej zgłoszony został do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] wniosek o wprowadzenie w zezwoleniu na prowadzenie apteki zmiany poprzez wskazanie, że uprawnioną do jej prowadzenia jest przedsiębiorca: P. M. M. i Wspólnicy Spółka Jawna z siedzibą w W., zwana dalej "spółką". Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] zmieniono zezwolenie na prowadzenie omawianej apteki, określając przedsiębiorcę jako: P. M. M. i Wspólnicy Spółka Jawna z siedzibą w W. Pobrano od spółki opłatę w kwocie 1.900 zł, z powołaniem się na przepis art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 155 k.p.a. W decyzji zawarty jest zapis o treści: "Tekst jednolity zezwolenia stanowi załącznik do niniejszej decyzji". Od tej decyzji odwołała się skarżąca, wnosząc o wydanie decyzji o zwrocie wniesionej opłaty w kwocie 1.900 zł, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości. Zarzuciła błędne określenie podstawy prawnej decyzji, której właściwą podstawę stanowi nie art. 155 k.p.a., lecz art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), zwany dalej "k.s.h.". Według spółki, domagającej się zwrotu opłaty skarbowej, jej wniosek nie dotyczył zmiany zezwolenia, o której mowa w art. 105 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, lecz zmiany w zezwoleniu. Decyzja organu I instancji, jak wywodziła, potwierdza istnienie tego samego zezwolenia, w którym nie zmienił się podmiot, zakres i przedmiot działania. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Według organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano art. 155 k.p.a., który stanowi podstawę prawną do zmiany każdej decyzji administracyjnej, w tym również zezwolenia na prowadzenie apteki. Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu przepisu art. 553 § 2 k.s.h. organ odwoławczy ograniczył się do wyrażenia stanowiska, że przepis ten nie może być traktowany jako podstawa prawna decyzji zmieniającej zezwolenie. Powyższy przepis stanowi o przejściu na spółkę przekształconą wszystkich zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Omawiany przepis rozstrzyga o wstąpieniu przez spółkę przekształconą w uprawnienia spółki przekształcanej wynikające m.in. z zezwolenia wydanego przed przekształceniem. Nie przyznaje jednak organowi administracji publicznej właściwemu w danej sprawie uprawnienia do zmiany wydanego zezwolenia. Uprawnienie takie wynika wyłącznie z art. 155 k.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji o zasadności pobrania od spółki opłaty skarbowej, uznając, iż w sprawie miała miejsce zmiana udzielonego zezwolenia, uzasadniająca pobranie spornej opłaty, stosownie do treści art. 105 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka wnosiła o uchylenie obu decyzji oraz o zobowiązanie organu do zwrotu spółce wniesionej opłaty skarbowej w kwocie 1.900 zł. Zdaniem spółki brak jest podstaw do pobrania opłaty skarbowej, o której mowa w art. 105 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, w sytuacji gdy spółka cywilna na mocy art. 26 § 4 k.s.h. uległa obowiązkowemu przekształceniu w spółkę jawną. Jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane w sprawie, iż podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 553 § 2 k.s.h. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 578/06, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jak ustalił Sąd I instancji, na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zezwolenie na prowadzenie apteki zostało udzielone na rzecz przedsiębiorców spółki cywilnej, nie zaś spółce cywilnej. Omawiane zezwolenie, jako nie stanowiące majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej, o którym mowa w art. 26 § 5 k.s.h., nie mogło, według Sądu I instancji, przejść na przekształconą spółkę jawną w oparciu o przepis art. 553 § 1 k.s.h. Przekształconej spółce jawnej nie mogło bowiem przysługiwać prawo, którego nie posiadała spółka cywilna. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest jedynie w odniesieniu do przedmiotu decyzji, nie zaś jej podmiotu. Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ oparł skargę na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postawił zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnego ustalenia faktycznego, że zezwolenie z dnia [...] grudnia zostało udzielone na rzecz przedsiębiorców spółki cywilnej, podczas gdy, jak twierdzi organ, zezwolenie to zostało udzielone decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r. na rzecz spółki cywilnej P. w składzie M. M., M. M., M. M. Wskazał, iż wbrew też stanowisku Sądu I instancji decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] stanowiła tekst jednolity koncesji (obecnie zezwolenia) z dnia [...] grudnia 1997 r. W związku zaś z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. ustawy Prawo działalności gospodarczej działalność tę, prowadzoną przez spółkę cywilną na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r., kontynuowali jej wspólnicy, co stanowiło przesłankę uzasadniającą zmianę zezwolenia. Wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. (II GSK 69/09) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zwracając uwagę, że pogląd zajęty w wyroku Sądu I instancji odbiega od stanowiska zajętego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2009 r., II GPS 6/08, zgodnie z którym "spółka komandytowa powstała w wyniku przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy prowadzili działalność gospodarczą na podstawie udzielonego im zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, pozostaje, w rozumieniu art. 553 § 2 k.s.h. podmiotem tego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że na etapie podejmowania zaskarżonej decyzji z [...] października 2005 r. podmiotem uprawnionym na prowadzenie apteki byli wspólnicy spółki cywilnej Prima – Lek, nie zaś spółka cywilna. Odwołując się do ww. uchwały i argumentacji w niej przedstawionej NSA przyjął, że w sprawie będzie miał odpowiednie zastosowane art. 553 § 2 k.s.h. Odpowiednie jego stosowanie do skutków przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową wymagać będzie właściwej modyfikacji tego przepisu, polegającej na zastąpieniu wyrazów "spółce przed jej przekształceniem" wyrazami "wspólnikom spółki cywilnej przed jej przekształceniem". W tej sytuacji Sąd uznał, że zasadne jest stanowisko spółki odnoszące się do możliwości przeniesienia posiadanego przez wspólników spółki cywilnej zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz spółki prawa handlowego, jaką jest spółka jawna. Jednocześnie NSA wyraził zdziwienie, jako nie mającą podstaw prawnych, praktyką organu I instancji tworzenia załączników do decyzji, w postaci tekstu jednolitego zezwolenia na prowadzenie apteki i wprowadzania ich do obrotu prawnego. Zdaniem NSA wywołuje to wątpliwości co do waloru prawnego owego dokumentu. Nie wiadomo bowiem, czy w intencji organu I instancji tekst jednolity ma walor decyzji czy też jest to swoiste zaświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotne w sprawie jest również to, że sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich świadczeń, lecz kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest przyjęcie, że podmiotami uprawnionymi na prowadzenie omawianej apteki byli wspólnicy spółki cywilnej P., nie zaś spółka cywilna, a także ustalenie czy w przypadku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w spółkę osobową prawa handlowego, spółka przekształcona pozostaje podmiotem tego zezwolenia na podstawie art. 553 § 2 k.s.h. Odpowiedź na powyższe pytanie znajduje się w powołanej powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 stycznia 2009 r. która, jak wskazał NSA uchylając wyrok WSA z 11 grudnia 2007 r., ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 17 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą Prawo farmaceutyczne, w tym prowadzenie apteki, wymaga uzyskania zezwolenia (art. 99 ust. 1 Prawa farmaceutycznego). Zezwolenia, jako decyzje administracyjne wydawane przez organy administracji publicznej, są źródłem uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej przyczyny, co do zasady, nie stanowią on przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która spełnia szereg warunków. W wypadku uzyskania zezwolenia przez osobę fizyczną - wspólnika spółki cywilnej, zezwolenie to, z uwagi na ścisłe związanie uprawnień z niego wynikających z podmiotem, któremu zostało udzielone i niemajątkowy charakter zezwolenia, nie może być przedmiotem wkładu, a co za tym idzie stanowić majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej. Każda spółka cywilna może zostać przekształcona w spółkę prawa handlowego. W świetle stanowiska zajętego w powołanej uchwale w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową nie dochodzi do przekształcenia podmiotu w podmiot, jak to ma miejsce w przypadku przekształcenia innych spółek na podstawie art. 551 § 1 k.s.h., ale do przekształcenia stosunku zobowiązaniowego w podmiot. Skutki przekształcenia w zakresie stosunków pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej a handlową spółką przekształconą, niezależnie od jej typu, określone są w przepisach art. 26 § 5 zdanie 2 i 3 k.s.h. W świetle tych unormowań "Spółce tej przysługują wszystkie prawa i obowiązki stanowiące majątek wspólny wspólników. Przepisy art. 553 § 2 i 3 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 553 § 2 k.s.h. "Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej". W przypadku przekształcenia spółek nie dochodzi do sukcesji administracyjnej, o której można mówić jedynie wtedy, kiedy w sytuację prawną określonego podmiotu wstępuje inny podmiot. Przy przekształceniu spółki handlowej zostaje zachowana tożsamość podmiotowa, gdyż spółka przekształcona i spółka przekształcana to ten sam podmiot, który jedynie zmienił formę organizacyjną, w której działa. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w art. 553 § 2 k.s.h. ustanowiona została zasada kontynuacji praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Jednocześnie Sąd podkreślając warunkowy charakter tej zasady podał, że prawa i obowiązki o charakterze publicznym nie przysługują spółce przekształconej, jeśli ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji (zezwolenia, ulgi itp.) stanowią inaczej. Zdaniem Sądu, celem ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 229, poz. 2276) było szerokie ujęcie zasady kontynuacji w wypadku przekształcenia spółki cywilnej w spółkę handlową, o czym świadczy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów statuujących zasadę kontynuacji w wypadku przekształcania spółek handlowych. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 553 § 2 i 3 k.s.h. dotyczy tych uprawnień i obowiązków, które nie stanowią majątku wspólnego wspólników, gdyż tę kwestię reguluje art. 26 § 5 zd. 2 k.s.h. W obrocie gospodarczym stosunkowo często zdarza się, że wspólnicy spółki cywilnej uzyskują określone prawa i obowiązki administracyjne dotyczące wspólnej działalności (np. zezwolenie na prowadzenie określonej działalności). W rozważanym wypadku nie chodzi o "wspólności" praw i obowiązków administracyjnych, jednak nie można nie dostrzec, że prawa i obowiązki administracyjne pozostają w związku ze wspólną działalnością (przedsiębiorstwem). Prowadzi to do wniosku, że w wypadku przekształcenia spółki cywilnej, w ramach której ta działalność jest prowadzona, wspomniane prawa i obowiązki powinny przejść na przejmującą tę działalność spółkę przekształconą. Skoro realizacja celu ustawy wymagała ustanowienia zasady kontynuacji w sferze cywilnoprawnej, to należy uznać, że wspomniana zasada powinna mieć zastosowanie także w odniesieniu do uprawnień o charakterze publicznoprawnym. Możliwość kontynuowania dotychczasowej działalności gospodarczej, wymaga nie tylko istnienia bazy materialnej, ale również dopuszczalność korzystania z przysługującego uprzednio uprawnienia do prowadzenia reglamentowanej działalności gospodarczej. W wypadku wykluczenia wspomnianej możliwości modyfikacji art. 553 § 2 k.s.h., jak to przyjął NSA, przekształcenie spółki cywilnej w sposób preferowany przez ustawę, wymagałoby od dotychczasowych wspólników podejmowania dodatkowych czynności związanych z uzyskaniem nowej koncesji (zezwolenia), a to oznaczałoby pogorszenie ich sytuacji w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej od tej, która istniała przed przekształceniem spółki. W związku z tym nakaz odpowiedniego stosowania art. 553 § 2 k.s.h. należy rozumieć w ten sposób, iż zezwolenia, koncesje lub ulgi przyznane indywidualnie wspólnikom, przechodzą z mocy prawa na spółkę jawną (por. J. Frąckowiak, A. Kidyba, W. Popiołek, W. Pyzioł, A. Witosz, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 85). Ustawodawca w Prawie farmaceutycznym nie wyłączył możliwości kontynuacji, na podstawie art. 553 § 2 k.s.h., stosunków administracyjnoprawnych wykreowanych na podstawie tej ustawy. Odnosząc powyższe do problematyki skutków przekształcenia spółki cywilnej, której wspólnicy uzyskali zezwolenie na prowadzenie apteki, w spółkę jawną, stwierdzić należy, że zasada kontynuacji uprawnień i obowiązków publicznoprawnych znajduje tu pełne zastosowanie. Wobec powyższego, na tle art. 553 § 2 k.s.h. podmiotem zezwolenia na prowadzenie apteki, udzielonego wspólnikom spółki cywilnej, po jej przekształceniu pozostanie spółka jawna. Kontynuacja praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z zezwolenia wiąże się z obowiązkiem uaktualnienia po przekształceniu zawartych w tych decyzjach danych dotyczących formy prawnej spółki oraz danych o charakterze ewidencyjnym (por. A. Witosz, Przekształcenie spółki osobowej w spółkę kapitałową, Prawo Spółek 2004/7-8/30). W tym kontekście na podkreślenie zasługuje, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć do zmiany podmiotu decyzji, zmiana taka nie jest dopuszczalna nawet w sytuacji wyrażenia zgody przez stronę (por. wyrok NSA z 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90, ONSA 1991, Nr 2, p. 37). Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.