VI SA/Wa 696/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 59 § 1 i 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpoznaniu wniosku J. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. została doręczona stronie na zasadach określonych w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym [...] wraz z informacją o możliwości jej odebrania w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia zostało zrealizowane w dniu 11 grudnia 2014 r. Zawiadomienie z informacją o możliwości odebrania przesyłki umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Termin do odebrania przesyłki upłynął w dniu 18 grudnia 2014 r. Przesyłka nie została podjęta we wskazanym terminie. Powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania przesyłki w terminie 7 dni od dnia jej pozostawienia pozostawiono w dniu 19 grudnia 2014 r. Przesyłki nie odebrano również w tym terminie. Po upływie terminu do jej podjęcia, (tj. w dniu 29 grudnia 2014 r.), Urząd Pocztowy [...] w dniu 30 grudnia 2014 r. zwrócił przesyłkę do organu I instancji. Stosownie do treści art. 44 § 4 kpa, doręczenie zostało uznane za dokonane w dniu w dniu 29 grudnia 2014 r. Organ wskazał, że pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. J. B. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym wniosła o wnikliwe rozpatrzenie odwołania i anulowanie nałożonej kary. W złożonym piśmie skarżący wskazał także powody niezłożenia odwołania w terminie. Skarżący wyjaśnił, że o wydaniu ww. decyzji dowiedział się w dniu 25 listopada 2016 r. W tym dniu otrzymał bowiem zawiadomienie z Urzędu Skarbowego [...] informujące go o niezapłaconych należnościach. Skarżący wyjaśnił również, że z powodu stanu zdrowia nie prowadzi działalności gospodarczej i w dniu 5 lutego 2014 r. wyrejestrował pojazd, którym wykonywał usługi przewozu osób, a po zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej wyjechał do pracy w cyrku w Danii i nie mógł odbierać korespondencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego przytoczył treść art. 58 kpa. Wyjaśnił, że zgodnie z powołanym przepisem zasadniczą przesłanką przywrócenia uchybionego terminu jest uprawdopodobnienie przez zainteresowanego, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie, wskazane w art. 58 kpa przesłanki nie zostały wyczerpane. Skarżący nie wykazał, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło na skutek niezależnych od niego okoliczności i nie przedstawił jakichkolwiek dowodów świadczących o niedoręczeniu mu przez Pocztę Polską awizowanych zawiadomień o możliwości odebrania nadesłanej do niego korespondencji. Ponadto przesyłka zawierająca wyżej wymienioną decyzję została przesłana na adres wskazany przez stronę w Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. Ponadto organ odwoławczy wezwał skarżącego do przesłania zaświadczenia lekarskiego lub innych dokumentów świadczących o istnieniu przeciwwskazań do osobistego wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący nadesłał odpis skrócony aktu zgonu swojej matki i pismo potwierdzające zatrudnienie skarżącego w cyrku w Danii. W ocenie organu, żaden z tych dokumentów nie potwierdza jednak, że istniały jakiekolwiek przeszkody do złożenia w terminie odwołania od wskazanej decyzji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. B. wniósł o uchylenie w całości postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r., zarzucając mu nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie mógł odebrać decyzji organu z dnia [...] grudnia 2014 r., bowiem w czasie kiedy próbowano mu dostarczyć korespondencję przebywał u chorej matki, którą się opiekował, aż do jej śmierci w dniu 25 lutego 2015 r. Skarżący wyjaśnił, ze zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i wyrejestrował pojazd, którym wykonywał usługi przewozu osób. Ponadto w okresach 16.03.2014-14.09.2014 oraz 03.03.2015-31.05.2015 skarżący nie przebywał na terenie Polski, ponieważ zatrudniony był w cyrku [...] w Danii. Nie będąc zatem przedsiębiorcą trudniącym się przewozem osób i nie posiadając pojazdu zarejestrowanego do przewozu osób nie powinien być adresatem wydanej decyzji. W ocenie skarżącego, niezłożenie odwołania od decyzji w terminie, które spowodowane było nieodebraniem listu w związku z zamieszkiwaniem w innym miejscu, nie może być podstawą prawną do nałożenia kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W przypadku stwierdzenia, że wniesiono je po terminie lub jest z innych powodów niedopuszczalne organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 kpa stwierdzając niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Podkreślenia wymaga, iż jednym z podstawowych warunków wywierania skutków prawnych przez czynności procesowe stron jest ich podejmowanie w określonych dla nich terminach. Ograniczając dalej rozważania tylko do odwołań od decyzji organu I instancji należy podkreślić, że wnosi się je w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy była ona ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego reguluje rozdział 8 k.p.a. zawierający przepisy dostosowane do różnych stanów faktycznych. Zgodnie z art. 42 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób jak również w razie konieczności pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Z kolei art. 43 kpa statuuje tzw. doręczenie zastępcze, polegające na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Aby doręczenie zastępcze było skuteczne, przesyłka musi zostać przekazana dorosłej, tzn. pełnoletniej osobie, która faktycznie zamieszkuje z osobą będącą adresatem przesyłki. Jednocześnie już samo pobranie przez domownika przesyłki, potwierdzone znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisem, uznawane jest za oświadczenie, iż domownik zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest bowiem już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. Przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, kiedy doszło do rzeczywistego zaznajomienia się adresata decyzji z jej treścią. Swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 kpa przewiduje art. 44 kpa. Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże niekiedy określone skutki prawne a podstawowym jego skutkiem prawnym jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej np. wniesienia odwołania czy zażalenia. Termin określony w/w przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Rozpatrzenie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Jak stanowi art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak stanowi § 2 cytowanego przepisu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania albo zażalenia. Artykuł 58 § 1 oraz § 2 kpa określa zatem cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione kumulatywnie. Obowiązek uwiarygodnienia braku winy ciąży na stronie, przez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednak dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Uprawdopodobniając określoną okoliczność na potrzeby zastosowania art. 58 § 1 kpa można posłużyć się domniemaniem faktycznym. Domniemanie faktyczne nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale konstrukcją opartą na doświadczeniu życiowym i logicznym wyciąganiu wniosków płynących z ustalonych faktów. Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie o sygn. II OSK 2267/11 nie istnieje takie domniemanie faktyczne, z którego wynikałoby, że każda długotrwała choroba danej osoby, lub członka rodziny tej osoby, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą w sposób obiektywny dokonywanie czynności w postępowaniu administracyjnym. Kryterium winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności proceduralnych. Tym samym przy ocenie rodzaju uchybienia należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zajęcie odmiennego stanowiska wprowadziłoby do stosunków procesowych niedopuszczalny element dowolności (wyr. NSA z 24.4.1998 r., III SA 1543/96, Lex Nr 34701). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć (zob. wyr. NSA z 2.2.2000 r., SA/Sz 2125/98, Legalis). Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy (zob. wyr. NSA z 13.8.1999 r., III SA 7432/98, Legalis; wyr. WSA w Białymstoku z 6.10.2005 r., II SA/Bk 369/05, Legalis; post. NSA z 25.9.1998 r., SA/Łd 575/98, Lex Nr 36221; zob. także A. Wróbel, [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 63). O braku winy w uchybieniu terminowi można więc mówić wtedy, gdy strona dołożyła należytej staranności, aby dokonać czynności proceduralnej w terminie, lecz uniemożliwiły jej to przeszkody niemożliwe do przezwyciężenia (zob. wyr. WSA w Warszawie z 31.5.2006 r., I SA/Wa 2351/05, Legalis). Orzecznictwo sądowe zwraca również uwagę na fakt, że przeszkody związane z dopełnieniem czynności proceduralnych mogą co prawda utrudnić dokonanie czynności w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji powodować uchybienie terminu, to jednak zasadność przywrócenia terminu możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy zainteresowany napotyka przeszkody w dokonaniu czynności, których usunięcie było niemożliwe (zob. post. NSA z 30.3.1999 r., III SA 7060/98, Lex Nr 37862). W konsekwencji przyjąć należy, że pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności proceduralnej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi przez zainteresowanego zaliczyć należy m.in. przerwę w komunikacji, nagłą chorobą, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. (zob. wyr. NSA z 19.9.2000 r., I SA 1072/00, Lex Nr 55307; podobnie wyr. WSA w Olsztynie z 27.1.2009 r., II SA/Ol 857/08, Legalis). Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący odwołanie złożył z uchybieniem terminu. Odnosząc natomiast przytoczone wyżej stanowisko judykatury i literatury przedmiotu do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, należy podzielić stanowisko organu, że wskazane przez skarżącego przyczyny uchybienia terminu nie uzasadniają przywrócenie terminu do złożenia odwołania do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 41 § 1 kpa, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W myśl art. 41 § 2 kpa w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Skarżący jako miejsce prowadzonej działalności gospodarczej, zgodnie zarówno z informacją zawartą w CEIDG jak i uzyskaną z Urzędu Miasta [...], wskazał adres: ul. [...][...] i nie podał innego adresu do doręczeń. Tym samym decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. została skarżącemu skutecznie doręczona w trybie art. 44 kpa, co nastąpiło w dniu 29 grudnia 2014 r. Zatem odwołanie wniesione po upływie prawie dwóch lat od dnia uznania decyzji za doręczoną nie mogło odnieść skutku prawnego bowiem termin do jego wniesienia nie został przez organ przywrócony. Podnoszone przez skarżącego zarzuty odnośnie decyzji wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nie mogły być przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy, która dotyczy kwestii zasadności odmowy przywrócenia przez organ terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji, nie zaś jej merytorycznej oceny. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.