VI SA/Wa 703/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego H. W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymana została w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] o nałożeniu na H. W. kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podstawę prawną stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, ust. 1 a, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j .Dz .U.z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) - zwanej dalej u.t.d. oraz lp. 4.1 załącznika do u.t.d., § 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. 2006, nr 151, poz. 1089 ze zm.) – zwanego dalej Rozporzadzeniem. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie organu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powyższe ustalono podczas kontroli pojazdu marki [...] w dniu [...] października 2008 r. na drodze krajowej nr [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował A. G., który nie nakleił winiety w dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, co uczynił niezwłocznie na prośbę kontrolujących. W odwołaniu strona wnosiła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucała naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przyznała, że kierowca nie nakleił posiadanej winiety w dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, co uczynił niezwłocznie na prośbę kontrolujących. Twierdziła, że nieracjonalne jest karanie przedsiębiorców w opisanych wyżej okolicznościach, skoro budżet Państwa nie poniósł żadnego uszczerbku. Poza tym zrównanie sytuacji prawnej wykonujących przewóz po drogach krajowych, którzy nie wykupili w ogóle karty opłaty z tymi, którzy kartę wykupili i okazali ją podczas kontroli jest sprzeczne z art. 2 i 32 Konstytucji RP, jako godzące w równość obywateli wobec prawa. Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że organ 1 instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładając na stronę karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że podczas przeprowadzonej kontroli drogowej kierowca A. G. nie miał umieszczonej w sposób trwały, w prawym dolnym rogu przedniej szyby, odcinka samoprzylepnego miesięcznej karty opłaty drogowej, seria i nr [...], przedziurkowanej w dniu [...] października 2008 r. Wywiódł, że podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d., zaś na mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, m.in. kartę opłaty drogowej. W myśl zasad określonych w § 3 ust. 1 - 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty, przy czym karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej, zwanej dalej "winietą", umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowi łącznie przedziurkowany odcinek kontrolny i przedziurkowana winieta o tym samym numerze i serii umieszczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. Wskazał, że zgodnie z treścią § 3 ust. 3 Rozporządzenia dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Rozporządzenie w § 3 ust. 4, pkt. 1 jednoznacznie stanowi, że odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. W konsekwencji istniała podstawa do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. i lp. 4.1. załącznika do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 3 000 zł. sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosząc się do zarzutów wskazał, że pismem z [...] października 2008 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, została pouczona o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Odnosząc się do naruszeń z zakresu wskazanego w art. 92 a ust. 1 pkt 1, 2, 3 u.t.d. wskazał, że wprawdzie na podstawie art. 92 a ust. 4 postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt. 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenia, jednakże zgodnie z art. 92 a ust. 5 u.t.d. przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, ma charakter rażący, a w szczególności: zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, zostało popełnione wielokrotnie. Wywiódł stąd, że przedsiębiorca miał wpływ na powstałe naruszenie i mógł w taki sposób zaplanować przejazd, aby do przedmiotowego naruszenia nie doszło. Nie znalazł także podstaw do zastosowania zarówno art. 92 a ust. 4 u.t.d., który stanowi, ze dopuszcza zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, pod warunkiem, że stwierdzone zostanie, iż dołożył on należytej staranności (uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać), organizując przewóz., ani art. 93 ust 7 u.t.d. stanowiącego, że przepisów ust. 1 dotyczących nałożenia kary, właściwości i rygoru natychmiastowej wykonalności, nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Stwierdził, że żadne takie okoliczności czy zdarzenia, których przedsiębiorca nie mógłby przewidzieć, nie wystąpiły. Nie doszło do żadnej klęski żywiołowej czy katastrofy, która by była podstawą zastosowania tego przepisu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wywodził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązki wynikające z tych norm, konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Uznał, że także pozostałe, a wskazane w odwołaniu normy ustawy o transporcie drogowym, Konstytucji RP i k.p.a. również nie zostały naruszone. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 4.1 załącznika do ww. ustawy, a także § 3 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, jak również art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz zwrot kosztów postępowania, ewentualnie o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt III SA/Gd 325/07, a mianowicie: " czy przepisy art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) są zgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim zrównują odpowiedzialność osób, które uiściły opłatę za przejazd po drogach krajowych ale nie posiadały karty opłaty drogowej w pojeździe w czasie kontroli, z osobami które należnej opłaty za przejazd nie uiściły w ogóle ". Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę, wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał nadto, że powołane w zaskarżonej decyzji przepisy wymagają, aby winieta samoprzylepna była przedziurkowana oraz umieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Skoro w chwili zatrzymania stwierdzono, iż winieta nie została w sposób ściśle unormowany prawidłowo umieszczona wewnątrz pojazdu, to sam fakt posiadania przedziurkowanej winiety samoprzylepnej i odcinka kontrolnego w pojeździe nie mógł stanowić dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W powyższej delegacji ustawowej wyraźnie wskazano na określenie w rozporządzeniu trybu wnoszenia opłaty. Przez pojęcie "tryb" należy zaś rozumieć procedurę związaną ze skutecznym uiszczeniem opłaty za konkretny przejazd po drogach krajowych, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wnoszenie opłaty jest bowiem ściśle związane z dokonaniem konkretnego przejazdu po drogach krajowych. Przez "tryb wnoszenia" opłaty należy rozumieć określenie warunków, których spełnienie stanowi o skutecznym wniesieniu opłaty za przejazd po drogach krajowych np. poprzez ustalenie sposobu wypełnienia karty, sposobu jej umieszczenia, tak iż w konkretnym stanie faktycznym można stwierdzić, że opłata została skutecznie uiszczona. Pod pojęciem "trybu wniesienia opłaty" mieści się również określenie sytuacji, które nie będą uważane za uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych. W związku z tym podtrzymał pogląd, że § 3 ust. 4 ww. rozporządzenia pkt 1, który stanowi, iż dowodem uiszczenia opłaty nie jest winieta samoprzylepna nieprzedziurkowania oraz nieumieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, mieści się w delegacji do wydania rozporządzenia, o której mowa w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Stwierdził, iż przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych jest przepisem szczególnym względem § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Przyjęcie odmiennej interpretacji i uznanie, iż strona uiściła opłatę za przejazd po drogach krajowych, na potwierdzenie czego przedstawia inne dowody np. fakturę za zakup karty opłaty, doprowadziłoby do sytuacji, gdzie dwa przepisy jednego aktu prawnego byłyby wzajemnie sprzeczne. Z kolei odstąpienie przez organ od wymierzenia kary w przypadku, kiedy jest ona obligatoryjna, stanowiłoby rażące naruszenie zawartej w art. 6 k.p.a. zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga H. W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2009 r. jak również utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2008 r. nakładająca na stronę karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych – naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy Inspekcji Transportu Drogowego dopuściły się naruszenia art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. i lp. 4.1 załącznika do cyt. ustawy, a także przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia – poprzez nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł. z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych w oparciu o niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepis § 3 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., wydany przez tego Ministra z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto – zdaniem Sądu – organy dopuściły się naruszenia art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 4.1 załącznika do tej ustawy w zw. z przepisem § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu z uwagi na nieprawidłowe uznanie, iż strona skarżąca nie uiściła wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych z uwagi na fakt nieumieszczenia winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby kontrolowanego pojazdu. Tym samym - zdaniem Sądu - organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisu art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności – poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie niekonstytucyjnej, tj. sprzecznej z delegacją ustawową – normie prawnej zawartej w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Ponadto organy, w ramach swojego postępowania, naruszyły unormowania zawarte w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych, przy czym według art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Uzasadniając zarzut naruszenia unormowań prawa materialnego na wstępie należy wskazać przede wszystkim na podstawowe konstytucyjne zasady stanowienia prawa. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, a jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Rozporządzenie jest legalne, jeśli: zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (tak /w:/ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., U. 6/99, OTK ZU Nr 7/1999, poz. 159, s. 824). W doktrynie zgodnie przyjmuje się, iż takie upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być przy tym bardzo konkretne, w tym musi wskazywać precyzyjnie zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, poza który nie można wykraczać (tak m.in. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV). Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 42 ust. 7 u.t.d., Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych - zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 tej ustawy, oraz trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie przedmiotowej opłaty. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Transportu wydał Rozporządzenie z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 3 ust. 1 Rozporządzenia organ ustalił, iż uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat, zwanej dalej "jednostką". § 3 ust. 2 stanowi, iż karta opłaty składa się z dwóch części: 1) winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2) odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. W przepisie § 3 ust. 3 rozporządzenia Minister wskazał, iż dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie. Z kolei w kluczowym – zdaniem Sądu – przepisie § 3 ust. 4 pkt 1 cyt. aktu wykonawczego, Minister Transportu postanowił, iż nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. Według Sądu przyjąć należy, iż delegacja ustawowa z art. 42 ust. 7 u.t.d. upoważniała ministra wyłącznie do określenia "trybu wnoszenia opłat", co też Minister Transportu uczynił - wskazując w przepisie § 3 ust. 1 Rozporządzenia sposób (tryb) uiszczenia opłaty poprzez jej nabycie w upoważnionej jednostce. W ocenie Sądu, wprowadzenie w Rozporządzeniu dodatkowej materii zawartej w § 3 ust. 4 – poprzez wskazanie, co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty - nie znajduje uzasadnienia w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 7u.t.d., co jest sprzeczne z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa (vide: art. 2 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Według Sądu, wprowadzenie dodatkowych warunków ważności użycia kart opłaty nie służy prawidłowo wykonaniu ustawy o transporcie drogowym, a wobec tego nie mieści się w granicach delegacji z art. 42 ust. 7 tej ustawy, naruszając tym samym normę konstytucyjną wyrażoną w przepisie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Należy podnieść, iż zgodnie z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Sędzia może odstąpić od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą lub z Konstytucją, a nawet orzekać wprost na podstawie Konstytucji. Skoro omówione wyżej uregulowanie nie mieści się w granicach delegacji ustawowej z art. 42 ust. 7 u.t.d. i narusza w ten sposób art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, to uznać trzeba, iż zachodzi w niniejszej sprawie podstawa dla odmowy stosowania wskazanego przepisu rozporządzenia (taką możliwość przewiduje również Naczelny Sąd Administracyjny – np. wyrok z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403, Wokanda 2006, nr 5, 35). Zdaniem Sądu, nie można akceptować praktyki nakładania kar na podstawie rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją RP. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że należy odmówić zastosowania § 3 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 8 sierpnia 2006 r. Należy podkreślić, że ustawa o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną tylko i wyłącznie za "nieuiszczenie wymaganej opłaty drogowej". Wobec powyższego Sąd uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji winny być uchylone, jako wydane w omawianym zakresie z naruszeniem prawa materialnego, bowiem oparte były na Rozporządzeniu nie mieszczącym się w granicach ustawowego upoważnienia i sprzecznym z Konstytucją RP. Należy wskazać, iż powyższy pogląd znajduje również pewne potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: m.in. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 oraz wyrok NSA dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08), jak i orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (tak: np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 639/08, czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 790/08, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1352/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 183/09, czy też wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1481/09 oraz z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1900/09). Niezależnie od powyższych, zasadniczych i mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - zastrzeżeń natury konstytucyjnej, zauważyć warto, że powołane przez organy obu instancji przepisy § 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wyraźnie stanowią, iż uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty w sposób wskazany w § 3 ust. 1. Skoro skarżąca miała w dniu kontroli odcinek kontrolny, który był prawidłowo wypełniony, a także winietę, to brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby uznać, iż mógł mieć zastosowanie w sprawie przepis lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nakładający karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Należy podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 55). Zdaniem Sądu, organy obu instancji dopuściły się obrazy przepisu art. 6 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady praworządności, albowiem przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej oparły się na niekonstytucyjnej, tj. sprzecznej z delegacją ustawową – normie prawnej zawartej w § 3 ust. 4 pkt 1 omawianego Rozporządzenia. Ponadto należy stwierdzić, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego – wbrew wyraźnym nakazom płynącym z przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – nie wyjaśniły w toku postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Organy administracji nie wzięły pod uwagę, iż w stanie faktycznym ustalonym w sprawie, brak było znamion deliktu określonego w lp. 4.1 załącznika do u.t.d., zwłaszcza jeśli zważy się, iż skarżący przedstawił w toku kontroli również winietę. Skoro pozostaje poza sporem, że uiścił należną kwotę za miesięczną kartę opłaty w upoważnionej jednostce (§ 3 ust. 1 cyt. Rozporządzenia), która następnie wypełniona została prawidłowo, w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie na inny pojazd (§ 3 ust. 3, § 4 ust. 2 Rozporządzenia), to zaistniała podstawa do przyjęcia, iż opłata została przez stronę uiszczona. Organy administracji, wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, nie podjęły jednak jakichkolwiek dodatkowych czynności w toku postępowania, aby jednoznacznie ustalić fakt uiszczenia przez stronę stosownej opłaty za przejazd pod drogach krajowych. W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organów obu instancji naruszyło przepisy prawa w stopniu dającym pełną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nakładającej karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych. Warto na marginesie wskazać, iż w wydanym w ostatnim czasie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, Trybunał wyraźnie stwierdził, iż uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych jest czynnością sformalizowaną. Zdaniem Trybunału z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat wynika jednoznacznie, że uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty opłaty oraz jej prawidłowe wypełnienie, czyli wpisanie numeru rejestracyjnego pojazdu na jej odcinku kontrolnym przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu (§ 4 rozporządzenia z 2006 r. w sprawie opłat) oraz zaznaczenie czasu przejazdu w sposób przewidziany w punkcie 7 załącznika nr 26 do cyt. rozporządzenia z 2006 r. Przy czym, jak wskazał TK, zgodnie z art. 87 ustawy o transporcie drogowym kierowca jest zobowiązany posiadać kartę opłaty w pojeździe podczas wykonywania przejazdu. Zdaniem Trybunału spełnienie łącznie tych warunków pozwala na stwierdzenie, że transport wykonywany jest właściwym pojazdem, a tym samym wysokość pobranej opłaty jest prawidłowa i odpowiada przesłankom z art. 42 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Należy uznać w konsekwencji, iż wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dodatkowo potwierdza – zdaniem Sądu – prawidłowość przyjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Pogląd ten znalazł także potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzekając z kolei o zwrocie kosztów postępowania, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.