VI SA/Wa 718/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili w dniu [...] listopada 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości M., kontrolę przejazdu wykonywanego przez "D." Spółka jawna z siedzibą w miejscowości Ś. Przejazd wykonywany był pojazdem marki [...] o nr rej. [...] wraz z dołączoną do niego naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca S. P. w momencie kontroli kierował pojazdem jako pracownik wymienionej spółki. Kierowca nie okazał do kontroli wykresówek za dni [...] października – [...] listopada 2007 r. oraz [...] listopada 2007 r., nie okazał również żadnego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym okresie, a protokół kontroli podpisał nie zgłaszając uwag. Pismem o nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu oraz wezwana do złożenia wyjaśnień, nie skorzystała jednak z przysługującego jej prawa wypowiedzenia się. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nałożył na przedsiębiorcę "D." Spółka jawna, karę pieniężną w wysokości 500 złotych za niewyposażenie kierowcy w dokumenty wymagane zgodnie z art. 87 ust. 1 ww. ustawy. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w którym podniosła, iż kierowca przed wyruszeniem w drogę został wyposażony przez przedsiębiorcę we wszystkie wymagane dokumenty, na potwierdzenie tego faktu strona wnosiła o przesłuchanie kierowcy S. P. w charakterze świadka. Dodatkowo spółka powołała się na reguły wykładni prawa zgodne z zasadami logiki, które powinien zastosować organ przy analizie podstawy materialnoprawnej stanowiącej przesłankę nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Jako podstawę wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 87 ust. 1, ust. 3, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) i lp. 1.7 załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu, przytaczając treść wymienionych wyżej przepisów, organ argumentował, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodziły przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów w zakresie niedopełnienia obowiązku wyposażenia przez przedsiębiorcę kierowcy w odpowiednie dokumenty. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podnosił, iż podczas kontroli kierujący pojazdem nie okazał wykresówek, nie okazał również żadnego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym okresie. Dodatkowo organ podkreślił, iż mimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania strona nie skorzystała również z przysługującego jej prawa do wypowiedzenia się, co do stwierdzonego naruszenia. Odnosząc się do zarzutu strony odnośnie braku zastosowania wykładni językowej przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, organ wyjaśnił, iż język prawny jest językiem, w którym formułowane jest prawo, a więc jest językiem przepisów i norm prawnych - jest zawarty w tekstach prawnych. Język prawny jest odmianą języka naturalnego. Ma taką samą składnię, natomiast może się różnić w zakresie semantyki. Język prawny zawiera bowiem w sobie mocno rozbudowany i ściśle uporządkowany (co do zasady) aparat pojęciowy. Ułatwia on w miarę jednolitą interpretację języka prawnego, której dokonują osoby (organy) analizujące i stosujące prawo. W związku z powyższym, interpretacja przepisu zawartego w ustawie o transporcie drogowym dokonana przez organ I instancji była zgodna z zasadami prawa. "D." Spółka jawna zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, iż organ II instancji, utrzymał decyzję w mocy opierając się o niepełny materiał dowodowy, ponieważ jeśli kierowca w momencie kontroli nie posiadał wymaganych dokumentów, to nie dowodziło to jeszcze tego, iż nie został w nie wyposażony przez przedsiębiorcę. Argumentacja, którą przyjęły organy I i II instancji opierała się na domniemaniu, iż skoro kierowca nie posiadał przy sobie wymaganych dokumentów, to znaczyło że na pewno nie został w nie wyposażony. Domniemanie to uznać należało za błędne, gdyż zaliczało się ono do tzw. domniemań faktycznych, czyli takich, które opierały się o fakty wynikające z doświadczenia życiowego i obserwacji określonych prawidłowości życiowych, pozwalając przyjąć określone fakty za prawdziwe, jednakże domniemanie to podlegało obaleniu przeciwdowodem – zeznaniami kierowcy – a dowodu tego nie przeprowadzono, pomimo żądania strony. Odnosząc się jeszcze do błędnej interpretacji przepisów, którą zastosowały oba organy, strona skarżąca wyjaśniła, iż zgodnie z językową wykładnią tych przepisów, należałoby udowodnić przedsiębiorcy, że kierowca nie został wyposażony w odpowiednie dokumenty z jego winy, zaś w tym przypadku organy I i II instancji dopuściły się niedozwolonej w postępowaniu administracyjnym wykładni rozszerzającej przepisu i uznały, że skoro kierowca nie posiada tych dokumentów to tylko i wyłącznie z winy przedsiębiorcy, a tymczasem kierowca mógł zapomnieć ich zabrać z domu, stąd zastosowanie wykładni rozszerzającej przyczyniło się do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślał, że obowiązek wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty i sprawdzenie czy kierowca te dokumenty zabrał spoczywa na przedsiębiorcy. Z tych względów nie zachodziła sytuacja określona w art. 92a ust. 4 lub w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, jak i przeprowadzenie żądanego dowodu z zeznań kierowcy nie wniosłoby nic istotnego do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 87 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast kara pieniężna została wymierzona na podstawie lp. 1.7 załącznika do tej ustawy zastosowanego stosownie do art. 92 ust. 4. Zgodnie z powołanym art. 87 ust. 1 ww. ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę opłaty drogowej, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879, z 2005 r. Nr 180, poz. 1497 oraz z 2007 r. Nr 99, poz. 661). Przedsiębiorca lub podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2, wykonujący przewozy na potrzeby własne, odpowiedzialni są za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w wymagane dokumenty (art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym). Skarżąca twierdziła, że kierujący pojazdem został przez nią wyposażony w wymagane dokumenty, a to że nie posiadał ich w czasie kontroli wynikało być może z tego, że dokumentów tych zapomniał zabrać. Dlatego by okoliczność tę wyjaśnić żądała przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka S. P. (kierującego pojazdem). Jednakże zdaniem organu administracji przeprowadzenie tego dowodu było zbędne, jak wyraził to w odpowiedzi na skargę, bowiem nie wniósłby on nic istotnego do sprawy, przez co należało rozumieć, że nie miałby on istotnego wpływu na wynik sprawy. Celem postępowania dowodowego przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Z dyspozycji bowiem art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt. Zatem podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zadaniem sądu administracyjnego jest w rezultacie ustalenie czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy był wystarczający do wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r. w sprawie II GSK 164/05). Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, przy czym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). W myśl art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić tego żądania, jeżeli żądanie to nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodu lub w czasie rozprawy oraz jeżeli dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, nie bez znaczenia była okoliczność, czy przedsiębiorca dopełnił czy nie dopełnił obowiązku z art. 87 ust. 3 tej ustawy. Odpowiada on bowiem za wyposażenie kierującego pojazdem w odpowiednie dokumenty, a nie za to, że po wręczeniu tych dokumentów kierowcy, kierowca dokumenty te na przykład przełożył do innego ubrania i nie zabrał ich w podróż. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 4 wymienionej ustawy, postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Należało zatem uwzględnić żądanie skarżącej o przesłuchanie kierowcy na okoliczność dopełnienia przez spółkę obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, by wykluczyć sytuację o jakiem mowa w art. 92a ust. 4 ustawy. Jak podkreślał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1956/06) podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Sąd orzekający w sprawie podziela ten pogląd także z uwagi na fakt, że nawiązuje on do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U 7/93, OTK 1994, cz. I, poz. 5) oraz z dnia 29 kwietnia 1998 r. (sygn. akt K 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 30), zgodnie z którymi stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. W tym miejscu godzi się zauważyć, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. działa niejako jako organ apelacyjny. Jest on zatem obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości co oznacza, że może stosownie do art. 136 k.p.a. przeprowadzić na żądanie strony dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponieważ skarżąca zgłosiła wniosek o przesłuchanie świadka w odwołaniu nic nie stało na przeszkodzie uzupełnienia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ administracji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, nie zgromadził koniecznego materiału w sprawie, a tym samym nie mógł wyczerpująco go rozpatrzyć by w następstwie dokonać jego oceny odpowiednio do art. 80 k.p.a. Nie można bowiem uznać za trafne stwierdzenie organu administracji zawarte w odpowiedzi na skargę, że żądanie skarżącej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ administracji nie dysponował bowiem żadnym dowodem, którym mógłby stwierdzić naruszenie przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, zatem żądanie spółki dotyczyło okoliczności niestwierdzonej innymi dowodami, co w rozumieniu art. 78 § 2 nie upoważniało organu do nieuwzględnienia wniosku o przesłuchanie świadka. Jednocześnie zauważenia wymaga, że organ odwoławczy, z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., nie uzasadnił w decyzji ostatecznej dlaczego odmówił spółce uwzględnienia przeprowadzenia dowodu zawnioskowanego w odwołaniu. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.