VI SA/Wa 74/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę VI SA/Wa 74/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 roku Minister Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku A. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 roku odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji byłego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 roku udzielonej O. Sp. z o.o. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], położonego na gruntach wsi B. i R., gmina B. oraz wsi R., gmina D., byłe województwo [...]. Zajmując stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż A. F., we wniosku o stwierdzenie nieważności w/w koncesji, wskazał, iż jest dzierżawcą nieruchomości — jeziora R. nr [...] w zlewni rzeki [...] i posiada gospodarstwo rolne we wsi R. położone w granicach terenu górniczego utworzonego koncesją, a zatem posiada legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Nadto jego interes prawny wynika z art. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wedle którego każdy ma prawo do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska lub przyjęcia projektu polityki, strategii, planu lub programu rozwoju i restrukturyzacji oraz projektu studium i planu zagospodarowania przestrzennego. Minister Środowiska, powołując się na treść art. 28 k.p.a. wskazał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem interes prawny dający stronie legitymację do występowania w postępowaniu administracyjnym, powinien być realny, bezpośredni, konkretny i znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, uzasadniających zastosowanie normy prawa materialnego. Nie wystarczy wskazanie jakiegokolwiek interesu – musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Przywołując szereg wyroków zarówno Naczelnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ podniósł, iż w orzecznictwie dominuje zapatrywanie, że właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania w przedmiocie wzruszenia koncesji w drodze środków nadzwyczajnych, zwłaszcza zaś w drodze stwierdzenia jej nieważności Organ podniósł, iż przytoczony przez skarżącego wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. (II GSK 59/06) przyznający uprawnienia strony osobom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie górniczym w sprawach dotyczących legalności koncesji na wydobywanie kopalin spotkał się z wnikliwą i przekonywującą krytyką przedstawioną w literaturze przedmiotu. Odnosząc się do wskazywanego przez skarżącego art. 10 Prawa ochrony środowiska jako przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę interesu prawnego organ wyjaśnił, iż przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań prowadzonych z udziałem społeczeństwa (w rozumieniu art. 33 i nast. Prawa ochrony środowiska), nie odnosi się natomiast do innych postępowań administracyjnych, w tym dotyczących stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji koncesyjnych. Zdaniem organu nieuzasadnione jest również wywodzenie interesu prawnego z przepisów art. 128 w zw. z art. 127 i art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) określających przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodno prawne oraz tryb uzyskania i elementy takiego pozwolenia. Przepisy prawa wodnego nie mogą stanowić podstawy do określenia uprawnień w przedmiotowym postępowaniu ponieważ go nie dotyczą. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego i udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża R. następuje na odmiennych podstawach prawnych i w odmiennych postępowaniach. Podstawą do ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy nie może być także raport o oddziaływaniu na środowisko eksploatacji i przeróbki kopaliny z opisanego złoża. W konkluzji Minister Środowiska stwierdził, iż przedmiotowy wniosek został złożony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu k.p.a. a zatem nie może skutecznie inicjować postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. F., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a., poprzez błędną wykładnię interesu prawnego, nieuwzględnienie słusznego interesu strony i odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu oraz zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 128 w związku z art. 127 i art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji prowadzącej do uniemożliwienia skarżącemu prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnej odmowie do uczestniczenia w postępowaniu, które tej działalności dotyczy oraz. art. 6 pkt 9 Prawa geologicznego i górniczego (w brzmieniu obwiązującym w dniu 22 kwietnia 1998 r.) poprzez ich pominięcie pomimo, iż przepisy te kształtują sytuację prawną skarżącego i są normą prawa materialnego istotną dla ustalenia istnienia interesu prawnego. Nadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP nakazującego działanie organom publicznym na podstawie i w granicach prawa oraz art. 31 Konstytucji ustanawiającego obowiązek równego traktowania każdego podmiotu. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż jako dzierżawca R. nr [...] w zlewni rzeki L. i posiadacz gospodarstwa rolnego we wsi R. jest zainteresowany rozstrzygnięciem w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobycie kopalin w obszarze sąsiadującym z nieruchomością rolną oraz oddziałującej na dzierżawione jezioro a zatem posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nadto organ pominął fakt, iż pozwolenie wodno prawne wydane na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo wodne jest normą prawa materialnego, która po jego stronie rodzi określone i prawa i obowiązki. Organ pominął także Raport oddziaływania na środowisko eksploatacji i przeróbki kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego w Z. należącego do O. Sp. z o.o. w O. potwierdzający miedzy innymi niekorzystne oddziaływanie działalności prowadzonej na podstawie decyzji koncesyjnej na tereny skarżącego. Minister nie odniósł się do faktu, iż skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na połowie i sprzedaży ryb w jeziorze R. Skarżący wskazał także, iż jego nieruchomość jest na mapie załączonej do decyzji koncesyjnej oznaczona jako teren górniczy czyli przestrzeń objęta przewidywanymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. A zatem interes prawny wynika także z art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania- O. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak stanowi art. 157 § 3 k.p.a. "odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji". Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu jest warunkiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające odmowę wszczęcia, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Mając na uwadze zarzuty podnoszone przez skarżącego podkreślić należy, iż przedmiotem oceny była wyłącznie legalność decyzji Ministra Środowiska, którą to decyzją organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego. Tak, więc zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadza się do ustalenia posiadania przez niego, lub nie, interesu prawnego. Skuteczność bowiem złożonego przez skarżącego wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej uzależniona jest od przesądzenia kwestii co do posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a w myśl, którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1351/98 LEX nr 41827). W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił do Ministra Środowiska z wnioskiem o stwierdzenie nieważności koncesji z dnia [...] kwietnia 1998 roku udzielonej O. Sp. z o.o. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża R., położonego na gruntach wsi B. i R., gmina B. oraz wsi R., gmina D. wskazując, iż jest dzierżawcą nieruchomości — jeziora R. nr [...] w zlewni rzeki L. i posiada gospodarstwo rolne we wsi R. położone w granicach terenu górniczego utworzonego koncesją. Stosownie do treści art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 p.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów definiuje, dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie daje podstawy do przyjęcia, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Statusu takiego nie można również przyznać właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym na podstawie art. 26b p.g.g. zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących bądź uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Poglądu, iż właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym koncesji nie uzasadnia ten fragment art. 26b p.g.g., który stwarza możliwość odmowy udzielenia koncesji w przypadku, gdyby zamierzona działalność uniemożliwiała "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem". Pogląd ten aprobowany jest w piśmiennictwie (por. R. Mikosz, Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin, Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, W-wa 2007, s. 275-290). W treści fragmentu art. 26b p.g.g. w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji. Treść art. 26b p.g.g. wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia w szczególności argument, że tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 5 p.g.g. udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności uprawniony jest wniosek, że przepis art. 26b p.g.g. określa przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji, nie stanowi natomiast materialnoprawnej podstawy do ustalenia stron postępowania koncesyjnego. Z treści omawianego przepisu nie można, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, wyprowadzić prawa właściciela nieruchomości w terenie górniczym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji. Należy podkreślić, że zgodnie z w/w przepisem organ koncesyjny nawet jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek w nim wskazanych nie jest zobowiązany, a jedynie uprawniony do odmowy udzielenia koncesji. Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że przepisy art. 28 k.p.a. w związku z art. 6 pkt 8 i 9 i art. 26b p.g.g. nie stanowią podstawy prawnej do przyjęcia tezy, że właściciel nieruchomości w terenie górniczym ma status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności koncesji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 roku sygn. akt II GSK 504/08). Wskazać także należy, iż możliwość wywiedzenia interesu prawnego z prawa własności do gruntów objętych terenem górniczym budzi uzasadnione wątpliwości prawne, ponieważ uprawnienia właścicielskie są w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 970/04). Sąd podziela stanowisko Ministra Środowiska, iż art. 10 Prawa ochrony środowiska (w zw. z art. 33 i nast.) nie odnosi się do postępowań administracyjnych dotyczących stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji koncesyjnych, w dodatku podjętych przed wejściem w życie w/w ustawy. Tym samym nie może być podstawą legitymacji prawnej skarżącego do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Trafnym jest także stanowisko organu, iż nieuzasadnione jest wywodzenie interesu prawnego z przepisów art. 128 w zw. z art. 127 i art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodzić się należy, iż wskazane przepisy określają przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, oraz tryb uzyskania i elementy takiego pozwolenia. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego i udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża R. następuje na odmiennych podstawach prawnych i w odmiennych postępowaniach. Rację ma organ, iż podstawą do ustalenia interesu prawnego skarżącego nie może być raport o oddziaływaniu na środowisko eksploatacji i przeróbki kopaliny z opisanego złoża. Dotyczy on bowiem postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Natomiast odnosząc się do przywołanego przez skarżącego art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej, dającego jego zdaniem uprawnienia do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu, stwierdzić należy, iż art. 3 w/w ustawy wyłącza stosowanie jej przepisów do działalności którą skarżący prowadzi. Jeżeli zatem Minister Środowiska nie stwierdził według omówionych wyżej kryteriów prawnych przymiotu strony, decyzja o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności koncesji byłego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 roku udzielonej O. Sp. z o.o. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża R., położonego na gruntach wsi B. i R., gmina B. oraz wsi R., gmina D., byłe województwo [...] odpowiada prawu. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.