VI SA/Wa 742/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. tSygn. akt VI SA/Wa 742/08 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez C. Sp. z o.o. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rej. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1 i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm. – zwana dalej udp), Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Wnioskiem z dnia 5 października 2006 r. kierowanym do Zarządu Dróg Miejskich w W. C. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą, zwróciła się o zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego przy [...] w rejonie [...] w celu funkcjonowania tam nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2, poczynając od dnia 1 października 2006 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Inwestycji ZDM M. K., na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) -dalej udp. odmówiono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. W uzasadnieniu stwierdzono, że stan faktyczny dotyczący danej sprawy, w porównaniu ze stanem tyczącym poprzedniej korzystnej dla skarżącej decyzji, uległ istotnej zmianie. Organ wskazał, że dysponuje materiałem dowodowym niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy: opinią w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM) oraz szczegółowym planem sytuacyjnym reklamy załączonym do wniosku skarżącej i charakterystyką reklamy wraz z jej wymiarami. Organ uwzględnił też dopuszczalny limit prędkości 70km/h jaki obowiązuje na odcinku drogi, przy którym skarżąca wnioskowała o umieszczenie reklamy. Wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że reklamy usytuowane w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Powołując się na opinię IBDiM wyjaśnił, iż nagromadzenie reklam w otoczeniu drogi powoduje dekoncentrację kierowców, nie pozwala kierowcy na uważną obserwację drogi, rozprasza go poprzez oderwanie wzroku i skupienie go przez czas od 0,2 do 1,5 sekundy na reklamie (we wskazanej wyżej opinii IBDiM stan zwany fiksacją). W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, gdy oko kierowcy spoczywa na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli (przy prędkości 70km/h) 3.9 m. do 29.1 m. plus aż do całkowitego zatrzymania - 50.1 m. Organ wskazał na bezpośredni związek pomiędzy istnieniem reklamy w pasie drogowym i wzrostem liczby reklam, a wzrostem liczby wypadków. Dodatkowo, reklama skarżącej usytuowana jest na trawniku w odległości 22 m. oraz 23 m. od znaków drogowych, a jak wynika z opinii IBDiM nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości nie mniejszej, niż 40 m. od znaków drogowych. Biorąc te wszystkie argumenty pod uwagę organ stwierdził, iż dalsze funkcjonowanie reklamy we wnioskowanym miejscu jest niemożliwe. Organ powołał przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 udp., który ustanawia zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego lub z potrzebami zarządzania drogami. Warunkiem ewentualnego uzyskania zgody zarządcy drogi na posadowienie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub z potrzebami ruchu drogowego jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku - art. 39 ust. 3 udp. co w przedmiotowej sprawie nie występuje. W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia decyzji, zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez Dyrektora ds. Inwestycji ZDM w W. M. K. , który nie posiadał ważnego umocowania do wydania decyzji. Zarzut uzasadniono niezłożeniem przez H. G. w przewidzianym prawem terminie oświadczenia majątkowego, co skutkowało wygaśnięciem z dniem upływu terminu do złożenia oświadczenia mandatu Prezydenta W. i wygaśnięciem wszelkich udzielonych pełnomocnictw. Zdaniem skarżącej naruszono też konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP - poprzez dyskryminujące skarżącą w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej rozstrzygnięcie. Zarzucono naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rejonie [...] w W. może spowodować realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 105 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Jak stwierdziło SKO w uzasadnieniu wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego opiewał na okres do dnia 31 grudnia 2006 r. Decyzja Prezydenta W. wydana została dnia [...] marca 2007 r., odwołanie od niej wpłynęło do organu I instancji w dniu 24 kwietnia 2007 r. zaś do SKO w [...] w dniu [...] maja 2007 r. W takiej sytuacji, zdaniem SKO, prowadzenie postępowania dotyczącego wnioskowanego zajęcia pasa drogowego, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, stało się bezprzedmiotowe, co skutkować musi umorzeniem postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając jej wadliwość wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2007 r. w sprawie sygn. VI SA/Wa 1321/07 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego uznając, że narusza ona prawo i zatem skarga podlega uwzględnieniu. Zarzucił błędne rozstrzygnięcie nie tylko z uwagi na wadliwie wskazaną podstawę prawną umorzenia, art. 105 § 1 k.p.a., na której organ odwoławczy orzekać nie może, ale przede wszystkim ze względu na samą ocenę zaistnienia przesłanki umorzeniowej. Umorzenie postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 2-3 k.p.a) może nastąpić jedynie w sytuacji braku jednego z istotnych elementów stosunku prawnego, a takim nie jest upływ czasu planowanego przez skarżącą zajęcia pasa drogowego. W wyniku ponownego rozpatrzenia SKO miało uwzględnić poczynione wskazania i ocenę prawną i rozpatrzyć odwołanie z uwzględnieniem jego zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało także na brzmienie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednocześnie stwierdziło, że art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi; nie ulega jednak wątpliwości, że odstąpienie od zasady określonej w art. 39 ust. 1 musi być uzasadnione szczególnymi wyjątkowymi okolicznościami. Ich ocena należy wyłącznie do zarządcy drogi. SKO wskazało, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję sam określił okres, na jaki możliwe jest zajęcie tego pasa. Okres ten miał chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. Wskazał, że w tej części utrzymał decyzję w mocy, jako korzystną dla strony i częściowo zgodną z jej wnioskiem. Podkreślił, ze odwołujący się nie uzyskał promesy udzielania mu kolejnych zezwoleń, więc powinien zdawać sobie sprawę, że organ może nie wydać takiego zezwolenia po upływie kolejnego terminu określonego w dotychczasowym zezwoleniu. Posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia praw nabytych, a złożenie kolejnego wniosku o zajęcie tego samego pasa nie stanowi podstawy do jego przedłużania. Jako bezzasadny uznał zarzut naruszenia prawa procesowego, gdyż to wnioskodawca ma wykazać, że w jego sprawie zachodzi szczególny przypadek. Z akt sprawy nie wynika natomiast, by taki szczególnie uzasadniony przypadek zachodził. Dla porządku SKO stwierdziło, że znajdujące się w aktach wyniki badania natężenia ruchu drogowego oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazują, że umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo. Takie stanowisko zajmuje także orzecznictwo NSA. W ocenie SKO takie sformułowanie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skardze złożonej do tut. Sądu strona skarżąca zaskarżyła w całości powyżej określoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzuciła wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci: 1. artykułu 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na: - przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, albowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę; - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy [...] w rejonie [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 2. artykułu 11 oraz artykułu 8 w związku z artykułem 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął że nośnik reklamowy przy [...] w rejonie [...] w W., nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie do powyższego, to jest, że spełniona jest wskazana przesłanka, i na tej podstawie zezwolił skarżącej za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego. Uzasadniając obszernie swoje zarzuty zwróciła w szczególności uwagę na fakt zaniechania ustalenia stanu faktycznego, nie przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskazując na obowiązek jaki w tym zakresie spoczywa na skarżącej. Decyzji zarzuciła dowolność, wobec braku ustalenia stanu faktycznego. Wskazała, że zarzucając stronie nie spełnienie przesłanki z art. 39 ust. 3 urd SKO nie wskazało żadnych podstaw prawnych uzasadniających zmianę stanowiska wobec wcześniejszych decyzji zezwalających na zajęcie przedmiotowego pasa, a także nie zastosowanie art. 38 ust. 1 urd. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło z naruszeniem wymogów procesowych. Jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję. Skarżąca oparła skargę na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W związku z tym rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. Najistotniejszym naruszeniem prawa jakiego dopuścił się organ I instancji, a którego nie skorygowało Samorządowe Kolegium Orzekające w [...] utrzymując w mocy odmowę dalszego zajęcia pasa drogowego było wydanie decyzji bez zachowania minimalnych standardów wyznaczonych w zasadach ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, wniosek dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rej. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego o pow. 36 m2, a nie jak stanowi decyzja I instancyjna 18 m2. także z protokołu kontroli w terenie wynika, że przedmiotem oględzin był nośnik o powierzchni reklamowej 36 m2. Po drugie, w aktach znajduje się pozytywna opinia komunikacyjna, fotografie nośnika i wspomniany wyżej protokół z dnia 20 listopada 2006 r. Nie ma żadnego innego materiału dowodowego, a nie ulega wątpliwości, że taki sam stan faktyczny legł u podstaw pozytywnego rozstrzygnięcia poprzedniego wniosku strony. Nie ma w niniejszym postępowaniu ani badań natężenia ruchu drogowego, ani informacji o dopuszczalnej prędkości, nie ma opinii Instytutu Badania Dróg i Mostów, na których to dowodach oparta jest decyzja I instancji. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie spełnia powyższych kryteriów. Postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. V SA/Wa 2473/05, LEX nr 196286). Cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 kpa jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione. ( vide: wyroki NSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 856/00 (LEXnr50108) oraz z dnia 19 lipca 2001 r. sygn. akt V SA 3872/00 (LEX nr 78936)). Wskazane wyżej okoliczności przemawiają za zasadnością zarzutów skargi, co do naruszenia art. 7 k.p.a. nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nakazującym uzasadnienie decyzji z rozważeniem wszystkich faktów. Te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie tylko nie ustosunkował się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. Pominął jakiekolwiek ustalenia faktyczne, które powinny być podstawą decyzji odmownej, powołując się na dowody, których w niniejszych aktach nie ma: wyniki badania natężenia ruchu czy opinię IBDiM. Poza tym nie wiadomo o jakim rozstrzygnięciu wypowiada się organ odwoławczy na stronie 2 decyzji wskazując, że organ I instancji sam określił okres, na jaki możliwe jest zajęcie tego pasa i miał on chronić stronę przed ujemnymi skutkami postępowania. W niniejszej sprawie nie było wydanej zgody częściowej, organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku za objęty nim okres od 1 października do 31 grudnia 2006 r. Błędne w tym zakresie ustalenia organu odwoławczego, w sytuacji braku jakiegokolwiek zindywidualizowanego stanu faktycznego, czyni niezasadnym formułowanie wniosków w oparciu o prawo materialne. Należy zauważyć, że rozważania organu odwoławczego sprowadzają się do analizy art. 39 u.d.p. oraz do przywoływania orzeczenia NSA z dnia 2 lutego 2005 r. Wobec tego, że organ rozważań tych nie odniósł do konkretnego stanu faktycznego sprawy, to nie wiadomo, czy stan faktyczny został przez organ w ogóle ustalony, a w konsekwencji czy organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające. Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualnie rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak ustalenia stanu faktycznego, powoływanie się na dowody, których akta nie zawierają oraz uzasadnienie decyzji odwoławczej, w którym nie zawarto dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających wydane rozstrzygnięcie, sądowa kontrola wydanego w dniu [...] stycznia 2008 r. rozstrzygnięcia jest nie możliwa. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględni powyższe uwagi i dokona oceny, czy i jaki faktycznie zebrany w tej sprawie materiał dowodowy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia i dlaczego oraz zajmie stanowisko w przedmiocie zarzutów odwołania. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a.