VI SA/Wa 743/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego M. Ż. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 75j ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze - Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm. (dalej zwanej p.a.), utrzymał w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej zwanej Komisją Egzaminacyjną) w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. W powyższej uchwale Komisji Egzaminacyjnej, wydanej w oparciu o art. 75a ust. 1, art. 75i ust. 3 i art. 75j ust. 1 p.a., stwierdzono, że M. Ż. (dalej skarżący) otrzymał z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, przeprowadzonego w dniu [...] września 2008 r. 189 punktów, w związku z czym uzyskał negatywny wynik z egzaminu konkursowego. W świetle powołanego wyżej przepisu art. 75a ust. 1 p.a., egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (...). Zgodnie z treścią art. 75i ust. 3 p.a., pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Natomiast art. 75j ust. 1 p.a. stanowi, że po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (art. 75j ust. 2 p.a.). W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, został przeprowadzony w trybie zgodnym z wymogami ustawy i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej i odwoływania jej członków oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i adwokackiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 ze zm.). Powtórne sprawdzenie karty odpowiedzi skarżącego i przeliczenie punktacji wykazało, że suma uzyskanych przez niego punktów określona w uchwale Komisji Egzaminacyjnej, tj. 189 punktów, jest prawidłowa. W ocenie organu II instancji, wszystkie pytania egzaminacyjne zostały sformułowane zgodnie z wymogami ustawy, zawierają po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Skarżący w odwołaniu zakwestionował 5 pytań o nr 75, 132, 186, 201, 203. Zakwestionowane przez skarżącego pytanie nr 75 brzmiało: "Według Kodeksu cywilnego małżonek, w stosunku do którego orzeczono separację i któremu nie służy żadne prawo do lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkiwał wspólnie ze swym współmałżonkiem aż do dnia jego śmierci, niebędący spadkobiercą swego małżonka: A. jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w dotychczasowym zakresie w ciągu trzech miesięcy od otwarcia spadku, B. jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w dotychczasowym zakresie w ciągu miesiąca od otwarcia spadku, C. w ogóle nie jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania." Według klucza odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "C", zaś skarżący udzielił odpowiedzi "A" . Minister nie podzielił argumentów skarżącego, iż odpowiedź uznana za poprawną nie tworzy wraz z pytaniem zdania prawdziwego. Organ wyjaśnił, że prawidłowa odpowiedź opierała się na przepisach art. 923 § 1 i 935(1) k.c. Zdaniem organu administracji zastrzeżenia skarżącego były niezasadne, bowiem z treści pytania wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że chodziło o uprawnienia takiego małżonka, w stosunku do którego orzeczono separację i taki stan między małżonkami trwał nadal aż do chwili śmierci drugiego z nich. Ponadto z uwagi na treść art. 61 (4) k.r.i o.orzeczenie separacji powoduje takie skutki jak rozwód, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 923 § 1 k.c. wyraźnie rozgranicza jako osoby uprawnione małżonka i inne osoby bliskie. Następne zakwestionowane pytanie nr 132 miało następującą treść: " Zgodnie z ustawą o komercjalizacji i prywatyzacji, prywatyzacją bezpośrednią jest : A. sprzedaż majątku przedsiębiorstwa państwowego, B. przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę prawa handlowego Skarbu Państwa, C. zbycie akcji albo udziałów przez Skarb Państwa na rzecz prywatnego inwestora." Według klucza odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "A", zaś skarżący udzielił odpowiedzi "C" . Zdaniem skarżącego pytanie było nieprecyzyjne, zaś zdaniem organu w pytaniu chodziło o kwestię prywatyzacji bezpośredniej , zaś odpowiedź "C" jest przykładem prywatyzacji pośredniej, zaś pkt "B" dotyczył komercjalizacji. Pytanie nr 186: "Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą Prawo dewizowe, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest: A. jednoinstancyjne, B. dwuinstancyjne, C. trójinstancyjne." wymagało odpowiedzi jako prawidłowej wskazanej pod literą "A", zaś skarżący udzielił odpowiedzi "B". Organ wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 ze zm.) do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanych w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). W myśl zaś art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zdaniem organu administracji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NBP nie jest dewolutywny. Skoro nie ma organ wyższego stopnia (odwoławczego) nad prezesem banku centralnego, sprawa indywidualnego zezwolenia dewizowego nie może być rozpatrzona ponownie przez inny, drugoinstancyjny organ administracji publicznej. Niewystępowanie cechy dewolutywności środka zaskarżenia powoduje więc ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, który prowadził postępowanie w pierwszej instancji. Wskazując obszernie na poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych Minister stwierdził, iż za poprawną należy przyjąć odpowiedź wskazaną pod lit. "A". Pytanie o nr 201 brzmiało: " Zgodnie z ustawą o podatku od spadków i darowizn, nabywca własności nieruchomości w drodze zasiedzenia: A. należy do I grupy podatkowej, B. należy do II grupy podatkowej, C. nie należy do żadnej grupy podatkowej. Według klucza odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "C", zaś skarżący udzielił odpowiedzi "B" . Odnosząc się do zarzutów skarżącego Minister wskazał, że Pytanie nr 203 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o podatku od towarów i usług, jednym z płatników podatku od towarów i usług jest: A. komornik sądowy, B. urząd celny, C. importer towaru. Prawidłową według klucza była odpowiedź "A", zaś skarżący zaznaczył odpowiedź "C". Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i uznanie, że uzyskał pozytywny wynik z egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 75i p.a. oraz art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak merytorycznej i szczegółowej analizy sprawy, w szczególności twierdzeń zaprezentowanych przez skarżącego, a także art. 36 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. przez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy w postanowieniu organu z [...] grudnia 2008 r. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości zarzuty podnoszone w odwołaniu, uzupełniając swoje dotychczasowe argumenty o kolejne poglądy doktryny i orzecznictwa. Odnosząc się wyjaśnień Ministra co do pytania nr 75 zauważył, iż nie ma normy nakazującej odpowiednie stosowanie przepisu art. 935 (1) k.c. do art. 923 § 1 k.c. Zdaniem skarżącego pytanie nr 132 sformułowane było w sposób wadliwy gdyż jest nieprecyzyjne i zmusza do dokonywania dodatkowych założeń, zaś organ nie odniósł się do wszystkich argumentów przedstawionych w odwołaniu. Natomiast analizując zakres i rozumienie pytania nr 186 skarżący szeroko odwołuje się do poglądów doktryny i orzecznictwa, z którego wynika, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wyrazem realizacji zasady dwuinstancyjności. W stosunku do pytania nr 201 skarżący stoi na stanowisku, że z treści art. 14 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn ( tj. Dz. U. Nr 142, poz. 1514 ze zm.) nie wynika, aby przepis ten nie miał zastosowania do osoby będącej nabywcą nieruchomości w drodze pierwotnego nabycia. Skarżący zauważył także, iż sformułowanie zawarte w art. 14 pkt 3 ww. ustawy " inny nabywca" może oznaczać również nabywcę nieruchomości w drodze zasiedzenia, który nie jest zaliczony do I lub II grupy podatkowej. Pytanie o nr 203 jest, w ocenie skarżącego, pytaniem wprowadzającym w błąd bowiem komornik w rzeczywistości nie ma możliwości wystąpienia w roli płatnika. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie, przedstawiając analogiczną argumentację, jak w zaskarżonej decyzji administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do argumentacji skargi, na wstępie należy zauważyć, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej, o której mowa w art. 75a ustawy p.a., ocenia kwestię wyniku przeprowadzonego egzaminu i bada czy wynik ten został ustalony prawidłowo. Prawidłowe zaś ustalenie wyniku egzaminu zależy od prawidłowości sformułowania pytań egzaminacyjnych i odpowiedzi w kluczu, prawidłowości odpowiedzi wskazanych przez kandydata oraz prawidłowości zastosowanych procedur egzaminacyjnych. Kwestia oceny merytorycznej poprawności pytań i odpowiedzi wskazanych jako prawidłowe w kluczu testowym, jest istotnym zadaniem tego organu na tym etapie postępowania. Od tej oceny zależy rzetelność ustalenia wyniku egzaminu kandydata i zgodność z prawem decyzji w tym względzie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r. II GSK 473/07). Skarga w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie czyni zadość wszystkim z wymienionych warunków prawidłowego ustalenia wyniku egzaminu, a w konsekwencji nie odpowiada obowiązującemu prawu. Pytanie nr 75 określało "małżonka", jako pozostającego w separacji lecz jednocześnie wskazywało, że udzielenie odpowiedzi powinno opierać się na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (według Kodeksu cywilnego). Niewątpliwie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, wskazywanie na art. 935(1) k.c., jako na rozwiązanie uzasadniające prawidłowość odpowiedzi podanej pod literą "C" nie było właściwe, bowiem przepis ten odnosi się do prawa dziedziczenia. Poza tym ustawodawca w przepisie art. 923 § 1 k.c. wymienił dwie grupy podmiotów uprawnionych do korzystania z mieszkania po śmierci spadkodawcy tj. małżonka i "inne osoby bliskie". O ile, mając na względzie art. 61(4) §1 k.r. i o. małżonek w separacji nie jest tym małżonkiem, o którym jest mowa w art. 923 § 1 k.c. o tyle wykluczenie go a priori z kręgu "osób bliskich" może budzić wątpliwości. Zauważyć należy, iż sytuacja małżonka po rozwodzie i małżonka w separacji jest diametralnie różna. W pierwszym przypadku związek małżeński ustaje definitywnie, w drugim trwa z pewnymi modyfikacjami. Niewątpliwie stosunek bliskości względem spadkodawcy potwierdzać mogą nie tylko formalnoprawne więzi rodzinne ale również więzi faktyczne. Zatem w pytaniu nr 75 możliwe były dwie odpowiedzi "A" i "C" co ewidentnie narusza art. 75i ust. 1 p.a. Ponieważ skarżący udzielił odpowiedzi "A", wspomniane naruszenie prawa materialnego ma wpływ na wynik sprawy z uwagi na ilość brakujących punktów do uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego. Pytanie to niewątpliwie, jak na wymagania testu jednokrotnego wyboru, miało bardzo nietypowy charakter i przy wymaganej od zdających tylko znajomości przepisów Kodeksu cywilnego, do których się odwoływało, mogło mylić co do rozróżnienia sytuacji prawnych "małżonka", "małżonka pozostającego w separacji" i "osoby bliskiej" tym bardziej, że dopiero orzecznictwo sądów (przykładowo wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r. w sprawie II GSK 273/06) i poglądy doktryny (przykładowo /w:/ komentarz M. Olczyk do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) dokonały dookreślenia praw tych małżonków lecz również tylko w zakresie obejmującym rozważania na tle konkretnych problemów. Zdaniem Sądu, odpierając zarzuty skarżącego co do pytania nr 186 organ pominął, że podniesienie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do rangi ogólnej spowodowało konieczność dostosowania do tej zasady rozwiązań prawnych przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności stało się nieodzowne zagwarantowanie tej zasady w postępowaniu przed ministrami. Takie dostosowanie uczyniono również w sprawach w przedmiocie indywidualnego zezwolenia dewizowego o jakim mowa w pytaniu nr 186. Przepis art. 8 ust. 3 Prawa dewizowego w brzmieniu na dzień zdawania przedmiotowego egzaminu konkursowego stanowi, że do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanych w sprawach związanych z udzieleniem indywidualnego zezwolenia dewizowego stosuje się odpowiednio art. 127 § 2 k.p.a. Powyższy przepis został zmieniony przez art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz. U. z 2007r. Nr 61, poz. 410) zmieniającej ww. ustawę z dniem 21 kwietnia 2007 r. Poprzednio przepis ten brzmiał: decyzje Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydane w sprawach, o których mowa w ust. 2 (tj. związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych) są ostateczne. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że przed nowelizacją omawianego przepisu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia indywidualnego zezwolenia dewizowego było jednoinstancyjne. Uznając zarzuty skarżącego za niezasadne organ skoncentrował się na istnieniu określonych różnic pomiędzy - jak podaje - klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym a postępowaniem z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie negując istnienia powyższych różnic należy jednakże zauważyć, iż przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez (...)" a do "wniosku stosuje odpowiednio przepisy dotyczące odwołań" to analiza literalnego brzmienia powyższych przepisów prowadzi do konkluzji, iż decyzja wydana przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest wydana w II instancji mimo tożsamości podmiotowej organu pierwszej i drugiej instancji. W doktrynie prezentowane są poglądy, że dwuinstacyjność postępowania może być rozpatrywana w aspekcie materialnym i formalnym. W pierwszym z wymienionych dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygania tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym, wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ wyższej instancji Dodatkowo zauważyć należy, że w doktrynie prawa adminstracyjnego kwestia ta nie jest pojmowana jednolicie. W uchwale NSA z dnia 9 grudnia 1996 r. podjętej w sprawie OPS 4/96 przyjęto, iż środek określony w art. 127 § 3 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady dwuinstancyjności (podobnie wówczas W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Jednakże pogląd ten uległ zmianie, gdyż w uchwale NSA z dnia 22 lutego 2007 r. wydanej w sprawie II GPS 2/06 stwierdzono, że "W sukcesywnie budowanym stanie prawnym, w orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej". Należy zauważyć, iż uchwała ta została podjęta przy zdaniu odrębnym sędziego Jana Pawła Tarno. Również i po podjęciu tej uchwały NSA wyrażał odmienny pogląd co do dwuinstancyjności postępowania z art. 127 § 3 k.p.a. uznając, że skoro decyzja jest wydawana przez organ administracji publicznej o charakterze monokratycznym, to nie można mówić o "wyżej" lub "niższej" instancji (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie II GSK 381/06). Zatem przy takiej różnicy poglądów na rozumienie instancyjności, o której mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., do którego odwołuje się art. 8 ust. 3 ustawy Prawo dewizowe, wymagania postawione kandydatom na aplikantów adwokackich pytaniem nr 186 były niewspółmierne do wiedzy, którą powinni się wykazać. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, analiza powyższych przepisów dokonana również w świetle przytoczonych przez obie strony niniejszego postępowania poglądów doktryny i orzecznictwa nie pozwala na skuteczne zanegowanie twierdzenia skarżącego, że zarówno odpowiedź "A", jak i" B" na pytanie oznaczone nr 186 tworzy zdanie prawdziwe. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 75i ust. 1 p.a. jest uzasadniony. Pytania egzaminacyjne winny być wymagającym testem z dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, należy je jednak konstruować w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Nie mogą wprowadzać w błąd uczestników konkursu, w tym uniemożliwiać zakreślenie prawidłowej odpowiedzi. Pytanie prawidłowe to takie, na które jest jedna prawidłowa i niebudząca wątpliwości odpowiedź wynikająca wprost z przepisu, na którym pytanie to bazuje. Odpowiedź ta winna być jedną z trzech zaproponowanych w pytaniu. Zdający nie może ponosić konsekwencji nieprawidłowo sformułowanego pytania. Takie konsekwencje dotknęły skarżącego, któremu nie zaliczono jednego punktu do niezbędnego minimum 190 punktów. W tych warunkach nie jest uzasadnione pozbawienie skarżącego dodatkowych punktów za pytania nr 75 i 186, skutkiem uznania, że skarżący odpowiedział na nie błędnie. Zakwestionowanie pytań o nr 75 i 186 miało miejsce także w innych sprawach rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie nie zachodzi już potrzeba szczegółowej merytorycznej oceny pozostałych zarzutów skargi bowiem stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie miałby to wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę niniejszą w instancji odwoławczej (na ten etap postępowania sprawa wraca do organu w następstwie tego wyroku) Minister Sprawiedliwości podejmie ostateczne rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych wyżej przez Sąd ustaleń i ocen. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 205 p.p.s.a.