VI SA/Wa 772/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. kom. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania oddala skargę w całości Przedmiotem skargi jest postanowienie z [...] stycznia 2015 r. nr [...], wydane na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm., dalej: "P.f."), art. 101 § 3 oraz art. 134 w zw. z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), w którym Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF"), stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny [...] maja 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki udzielonego na rzecz spółki: "M." Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca"). Pismem z [...] listopada 2014 r., pełnomocnik Strony wniósł o zawieszenie postępowania. Organ postanowieniem z [...] listopada 2014 r., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W pouczeniu organ poinformował Stronę, iż "na postanowienie służy stronie zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego". Pełnomocnik Strony złożył zażalenie na powyższe postanowienia, wnosząc o jego zmianę i zawieszenie postępowania administracyjnego. Rozpatrując zażalenie GIF stwierdził, że niedopuszczalne jest zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Ustawodawca przewidział możliwość wniesienia samodzielnego środka zaskarżenia tylko na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania i odmowę podjęcia już zawieszonego postępowania, natomiast Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ dodał, że błędne pouczenie organu I instancji o prawie strony do złożenia zażalenia nie może przesądzać o uprawnieniu do wniesienia zażalenia. Pomimo nieprawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do jego merytorycznego rozpoznania. Jednocześnie, zgodnie z dyspozycją art. 142 K.p.a., prawidłowość postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, może być przez Stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] lutego 2015 r., zaskarżając postanowienie GIF w całości, wnosząc o jego uchylenie, jak i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie art. 101 § 3 oraz 134 w zw. z art. 144 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że w orzecznictwie przejmuje się, iż zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Określenie "postanowienie w sprawie zawieszenia" ma bowiem charakter zbiorczy. Sformułowanie to nie ogranicza się wyłącznie do postanowienia "o zawieszeniu" postępowania, ale obejmuje również "odmowę zawieszenia postępowania", "podjęcie zawieszonego postępowania" oraz "odmowę podjęcia zawieszonego postępowania". Wynika to z faktu, iż zawarty w art. 101 § 3 K.p.a. zwrot "w sprawie" należy rozumieć szeroko, jako dotyczący zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Zdaniem Strony, wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 K.p.a., przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia. Pełnomocnik Skarżącej powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym "wykładnia prawa, jeśli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela". Nie podlega wątpliwości, zdaniem Skarżącej, że prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju postanowień w sprawie zawieszenia postępowania wydatnie zwiększa zakres uprawnień procesowych. Oznacza to, że strona przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty powinna mieć możliwość kwestionowania postanowienia o odmowie zawieszonego postępowania, jeżeli wystąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Analizując sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie wyłącznie w przypadkach, o których mowa w art. 101 § 3 K.p.a., czyli na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, że w obecnym stanie prawnym na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Wynika to z literalnej wykładni art. 101 § 3 K.p.a., jak i z wykładni celowościowej oraz systemowej, w kontekście zmiany brzmienia tego przepisu wynikającej z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dotychczasowe brzmienie tego przepisu ograniczało się do normy, zgodnie z którą na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służyło stronie zażalenie. Kwestia prawna dotycząca zażaleń na postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, była wielokrotnie analizowana przez sądy administracyjne w kontekście wspomnianej nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., dokonanej 11 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2013 w sprawie II OSK 2296/12 stwierdził, że "wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173)". Z poglądem tym zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1811/12, dodając, że: "Trudno (...) przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. wskazane wyżej rozstrzygnięcie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania". Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie całkowicie zgadza się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w przytoczonych powyżej wyrokach i stwierdza, że postanowienie GIF w niniejszej sprawie jest zgodne z prawem. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.