VI SA/Wa 800/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. P. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. – oraz lp. 10.2 lit. a) i b), lp. 10.4 lit. a) i b) i lp. 11.4 załącznika do tej ustawy, nałożył na P. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. kary pieniężne w kwotach: 1. 1000 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez M. B. za okres 08 kwietnia 2008 r. – 08 kwietnia 2009 r.; 2. 6500 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez L. K. za okres 08 kwietnia 2008 r. – 08 kwietnia 2008 r.; 3. 700 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przez A. F. o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę w okresie 08 kwietnia 2008 r. – 08 kwietnia 2009 r.; 4. 550 zł za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przez A. F. o czas powyżej 15 min. i za każdą rozpoczętą godzinę w okresie 08 kwietnia 2008 r. – 08 kwietnia 2009 r.; 5. 1500 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez A. F. za okres 08 kwietnia 2008 r. – 08 kwietnia 2009 r.; 6. 8400 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez A. F. za okres 08 kwietnia 2008 r. – 08 kwietnia 2009 r.; 7. 20500 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez L. K. za okres 08 kwietnia 2008 r. – 08 kwietnia 2009 r.; 8. 32500 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez M. B. za okres 08 kwietnia 2008 r. – 08 kwietnia 2009 r. ograniczając na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. sumę nałożonych kar pieniężnych do kwoty 30 000 zł. Decyzję wydano przy następujących ustaleniach: Zawiadomieniem z dnia 25 marca 2009 r. powiadomiono P. P., iż od dnia 8 kwietnia 2009 r. o godz. 11.00 będzie w jego przedsiębiorstwie przeprowadzona kontrola wzywając przedsiębiorcę pismem z tej samej daty oraz następnymi wezwaniami z 28 kwietnia 2009 r. i z 27 maja 2009 r. do przedłożenia wskazanych w tych wezwaniach dokumentów. Kontrolujący przedłożyli kontrolowanemu imienne upoważnienie do przeprowadzenia kontroli określające zakres kontroli (od 8 kwietnia 2008 r. do 8 kwietnia 2009 r.) oraz termin jej rozpoczęcia (8 kwietnia 2009 r.) i przewidywany termin zakończenia (8 kwietnia 2009 r.). Z kontroli sporządzono w dniu 22 czerwca 2009 r. protokół kontroli określający zakres kontroli zgodny z upoważnieniem do jej przeprowadzenia. W protokole podano, że czynnościom kontrolnym poddano wykresówki kierowców: M. B., A. F., L. K. i J. R. oraz opisano naruszenia wskazane w decyzji. Zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2009 r. powiadomiono przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania administracyjnego informując jednocześnie o prawach z art. 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi przedsiębiorca ustosunkował się do wyników kontroli podnosząc, że postępowanie powinno zostać umorzone z powodu zaistnienia przesłanek z art. 93 ust. 7 i z art. 92a ust. 4 u.t.d. Zdaniem przedsiębiorcy niezbędnym było dokonanie powtórnej analizy wykresówek i ponownego obliczenia wielkości naruszeń oraz wnioskował o przesłuchanie kierowców w charakterze świadków. Zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2009 r. poinformowano przedsiębiorcę o zakończeniu postępowania administracyjnego informując o prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W tych ustaleniach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna, w której organ administracji uznał m.in. za bezcelowe przeprowadzanie dowodu z zeznań kierowców, gdyż nie było wątpliwości co do nieokazania wymaganych dokumentów, na co kierowcy nie mieli wpływu. Od decyzji P. P. złożył odwołanie domagając się jej uchylenia, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.) oraz przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. oraz lp. 11.4 ust. 1, lp. 10.2 i lp. 10.4 załącznika do ustawy w związku z art. 7 ust. 1-5, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, 2, 7 i 9, art. 15 ust. 2 i 5, art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny sprawy i nie zebrał w sposób wymagany przepisami całego materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia decyzji dokonując jednocześnie błędnych ustaleń oraz nie uwzględnił wniosku skarżącego o przesłuchanie kierowców. Skarżący zarzucił wadliwą wykładnię wskazanych przepisów wspólnotowych i niewłaściwe zastosowanie przepisów u.t.d., gdyż jak podkreślał, większość przewozów kierowcy wykonywali poza drogami publicznymi, a więc poza obszarem działania aktów prawnych. Skarżący podkreślał, że podczas kontroli dostarczył wszystkie wymagane dokumenty w tym wykresówki wszystkich kierowców za okres od 8 kwietnia 2008 r. do 8 kwietnia 2009 r. Jednakże kontrolujący ograniczyli się do kontroli części wykresówek, pozostałe zwracając skarżącemu. W związku z tym przedsiębiorca przekazał zwrócone wykresówki osobie, która się nimi zajmowała i osoba ta wyjechała na kilka miesięcy do pracy za granicę. Dlatego kontrolujący nie ustalili czy kierowcy w okresie objętym kontrolą wykonywali przewozy czy inne prace zlecone przez przedsiębiorcę. Z tych przyczyn protokół kontroli nie jest dokumentem wiarygodnym, gdyż nie wskazuje przyczyn nieokazania wykresówek. Jednocześnie zdaniem skarżącego kara pieniężna za neokazanie wykresówek powinna zostać stwierdzona w stosunku do kierowców. Nadto zwrócono uwagę na rozbieżności pomiędzy protokołem kontroli i decyzją co do ilości, w odniesieniu do poszczególnych kierowców, zbadanych wykresówek, czego organ nie wyjaśnił. Odnosząc się do nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżący podnosił, że wniosek ten był istotny z uwagi na fakt wykonywania przez kierowców w okresach objętych kontrolą prac nie wymagający stosowania tachografu i dokumentów o swojej aktywności. Z tych względów do odwołania załączono wszystkie wykresówki i zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdów, które podczas kontroli zostały okazane i zwrócone przez kontrolujących. Zdaniem skarżącego nieprawidłowo ustalono na podstawie zapisów z liczników pojazdów aktywność poszczególnych kierowców, gdyż zapisy te nie przyporządkowują ich do poszczególnych kierowców. Wskazując na przepis Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniających rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, skarżący podnosił nieuwzględnienie specyfiki pracy kierowców i okoliczności pozwalające na odstępstwa od przepisów o czasie pracy. Jednocześnie skarżący, w oparciu o przepisy rozporządzenia, kwestionował ustalenia w zakresie obliczonego przez kontrolujących skrócenia dziennego odpoczynku przez kierowców oraz okresy dziennego prowadzenia pojazdów, co jego ocenie wymagało powtórnej analizy wykresówek, gdyż uzasadnienie decyzji opiera się w tym zakresie na domniemaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu wydania decyzji ostatecznej, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz w pkt 2 umorzył postępowanie w I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 1500 zł za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, nakładając w pkt 3 karę pieniężną w wysokości 30 000 zł za naruszenia: nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, oraz za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia lp. 10.2 lit. a) i b) załącznika do u.t.d. organ wskazując na przepisy art. 8 ust. 1-5 i ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stwierdził, że analiza wykresówek A. F. wykazała, iż w dniach 2 grudnia 2008 – 3 grudnia 2008 r. skrócił on dzienny odpoczynek o 3 godz. 30 min. dokonując opisu na wykresówce za 3/4 grudnia 2008 r., który nie dotyczył tego naruszenia, dlatego za to naruszenia orzeczono karę 700 zł. Co do zarzutu naruszenia lp. 10.4 lit. a) i b) załącznika do u.t.d. wskazując na art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 organ stwierdził po analizie wykresówki, że ten sam kierowca w dniach 2-3 grudnia 2008 r. wydłużył okres prowadzenia pojazdu o 2 godz. i 20 min. prowadząc pojazd przez 12 godz. i 20 min., przy czym organ w tym przypadku uwzględnił możliwość wydłużenia okresu prowadzenia pojazdu do 10 godz. Za to naruszenie została nałożona kara pieniężna w kwocie 550 zł. Odnośnie zarzutu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d. to zgodnie z art. 14 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 ustalono, że M. B. w dniach 22-23 stycznia 2009 r. po zakończeniu jazdy w miejscowości B. zakończył jazdę a na jego miejsce wsiadł P. P. który prowadził pojazd na trasie B.– J. Następnie M. B. ponownie zaczął prowadzić pojazd od miejscowości J. Brak było więc wykresówki dla M. B. na trasie B. – J. Za to naruszenie nałożono karę 500 zł. W dniu 28 stycznia 2009 r. M. B. zakończył jazdę we W., a na jego miejsce wsiadł Ł.P. prowadząc pojazd z W. do J., skąd M. B. ponownie zaczął prowadzić pojazd. Brak było więc wykresówki dla M. B. na trasie W. – J. za co nałożono karę 500 zł. W odniesieniu do L. K. stwierdzono, że w okresie 16 – 28 luty 2009 r. (w 13 przypadkach) nie okazano wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za co nałożono karę pieniężną w kwocie 6500 zł. Po analizie wykresówek A. F. za okres 28-29 stycznia 2009 r. stwierdzono na podstawie stanu licznika, że kierowca ten prowadził pojazd po zapisie na wykresówce. Ponieważ zapisy licznika nie mogą być podstawą nałożenia kary, w tym zakresie organ odwoławczy umorzył postępowanie organu I instancji o nałożeniu kary 500 zł podobnie jak w przypadku dotyczącym tego samego kierowcy z dni 29-30 stycznia 2009 r. i z dnia 2 lutego 2009 r. Badając wykresówki tego samego kierowcy za okres 1 grudnia 2008 r. – 28 luty 2009 r. organ wezwał stronę do okazania wykresówek tego kierowcy za okres od 8 kwietnia 2008 r. do 8 kwietnia 2009 r. przyjmując, że kierowca ten pracował w pełnym wymiarze a więc winien przepracować 168 dni. Ponieważ strona nie okazała wykresówek za żądany okres nałożono karę pieniężną w kwocie 84000 zł aczkolwiek organ I instancji powinien uwzględnić okres od 6 maja 2008 r. do 8 kwietnia 2009 r. tj. za 148 dni, co odpowiadałoby karze w kwocie 74 000 zł, jednakże różnica wysokości tych kar nie miała wpływu na orzeczenie końcowe wobec konieczności ich ograniczenia zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Podobnie w przypadku kierowcy L. K. strona okazała wykresówki za okres 1 grudnia 2008 r. – 28 luty 2009 r. nie okazując na wezwanie wykresówek za okres od 8 kwietnia 2008 r. do 8 kwietnia 2009 r. Organ I instancji nałożył karę w kwocie 20500 zł za brak wykresówek za 41 dni chociaż powinien karę tę określić na wysokość 10500 zł, jednakże nie miało to znaczenia również w świetle art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Analogiczna sytuacja, uzasadniona art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. o możliwości nałożenia kary sumarycznej nie przekraczającej 30000 zł, miała miejsce przy kontroli wykresówek M. B., w której organ I instancji orzekł karę 32500 zł za brak wykresówek za 65 dni a powinien uwzględnić jedynie 45 dni skutkujące nałożeniem kary w kwocie 22500 zł. W ocenie organu odwoławczego materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia bez potrzeby przeprowadzania dowodów zgłoszonych przez stronę, gdyż wartość materiału dowodowego została przez organ administracji oceniona zgodnie z art. 80 k.p.a. Skarżący natomiast nie wykazał stosownymi dokumentami by kierowcy nie mieli obowiązku posiadania wykresówek lub właściwych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów w badanych okresach. Dokumenty te powinny zostać okazane w toku przeprowadzanej kontroli, na co strona miała określony przez kontrolę czas. Okazanie tych dokumentów po kontroli organ uznał za sprzeciwienie się temu obowiązkowi. Ponadto wykresówka kierowcy F. z 2 grudnia 2008 r. nie stwierdzała o możliwości zastosowania art. 12 rozporządzenia Rady nr 561/2006 podobnie jak opisy na wykresówkach innych kierowców. Zdaniem organu skoro kierowcy korzystali z wykresówek to znaczy, że wszelkie przejazdy odbywały się po drogach publicznych. Zdaniem organu ustalenia protokołu kontroli nie są dla niego wiążące w sytuacji pojawienia się nowych dowodów lub okoliczności mogących te ustalenia zmienić. W sprawie strona nie przedstawiła organowi dowodów uzasadniających zastosowanie art. 93 ust. 7 u.t.d. natomiast przepis art. 92a ust. 4 u.t.d. ma zastosowanie jedynie do kontroli na drodze, a nie do kontroli przedsiębiorstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. P. wnosił o uchylenie obu decyzji. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 , art. 78 § 1, art. 80, art. 127 i art. 107 § 3 i § 4 k.p.a.) oraz art. 2, art. 78 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisów ustawy o transporcie drogowym – lp. 11.4 – przez wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału zgromadzonego w sprawie w tym przez niedopuszczenie zgłoszonych dowodów oraz błędną wykładnię przepisu lp. 11.4 u.t.d. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy uchylając decyzję w części powinien odnieść tę część do kary 31500 zło a nie do 1500 zł. Dla skarżącego niejasnym jest czy organ odwoławczy w rezultacie uchylił decyzję I instancji w całości czy w części, co uniemożliwia skarżącemu odniesienie się do legalności zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że utrzymał decyzję I instancji w zakresie nałożenia kar pieniężnych w kwocie 146 000 zł, a z wyliczeń skarżącego wynika, że powinna to być kara w kwocie 114 500 zł plus 1250 zł z lp. 10.2 i 10.4 załącznika do u.t.d. Ta nieprecyzyjność w orzeczeniu organu odwoławczego narusza art. 2 Konstytucji RP oraz art. 92 ust. 2 u.t.d. Odnosząc się do poszczególnych naruszeń skarżący podnosił, że nie mógł okazać wykresówek M. B. za okres od 6 maja 2008 r. do 1 września 2008 r., gdyż kierowca ten pracował od 1 stycznia 2008 r. do 10 marca 2008 r. i od 1 września 2008 r. do dzisiaj. L. K. pracował zaś od 3 października 2008 r. zatem nie można było okazać wykresówek od 6 maja 2008 r. Natomiast nie jest prawdą, że nie okazano zaświadczenia tego kierowcy o nieprowadzeniu przez niego pojazdu za okres od 16-28 lutego 2009 r., gdyż takie zaświadczenie jest w aktach sprawy. Kierowca F. sporadycznie wykonywał przewozy drogowe pracując zasadniczo na terenie gospodarstwa rolnego skarżącego, natomiast organ administracji, nakładając karę za 148 dni, nie wskazał których dni kara ta dotyczyła. Nakładając kary pieniężne organ nie przyporządkował poszczególnych dni do konkretnych kierowców dopuszczając się w tym zakresie dowolności w ustaleniach, a organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W tych okolicznościach ustalenia organu administracji nie było kompletne i nie uzasadniało zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący ponownie podkreślał, że przedstawił do kontroli wszystkie wykresówki i zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdów przez kierowców lecz kontrolujący przyjął do analizy jedynie ich część pozostałe zwracając kontrolowanemu. Na późniejsze wezwanie o dostarczenie zwróconych dokumentów skarżący odpowiedział, że we wskazanym terminie nie może ich przedłożyć, gdyż osoba zajmująca się nimi wyjechała za granicę. Nadmienił również, że żądane dokumenty załączył do odwołania. Z tych okoliczności wynika, że organ administracji z własnej inicjatywy nie zgromadził wymaganego materiału dowodowego, czym następnie obciążył skarżącego stwierdzając, że za brak tych dokumentów nakłada na niego karę pieniężną. Jednocześnie organ administracji wzywał skarżącego do przedłożenia dokumentów nie mających związku z przeprowadzaną kontrolą (faktury lub zlecenia przewozów). Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego skarżący wnioskował, że organ ten, z naruszeniem wymienionych w skardze przepisów postępowania, oparł się jedynie na ustaleniach organu I instancji z pominięciem rozpatrzenia zarzutów zgłaszanych w odwołaniu. Natomiast wniosek o przesłuchanie kierowców nie miał udowodnić przyczyn nieokazania wykresówek lecz okresów ich zatrudnienia. Nie przeprowadzając więc postępowania odwoławczego zgodnie z przepisami organ odwoławczy naruszył również art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. W uzupełnieniu skargi P. P. zreasumował zarzuty zawarte w skardze stwierdzając również, iż Główny Inspektor uznając brak pełnego materiału dowodowego powinien, uchylając decyzję organu I instancji, przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Gdy w skardze zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, iż rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy nie bada jedynie zasadności wydania decyzji przez organ I instancji lecz jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie aby wskazać jedynie przykładowo na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2009 r. w sprawie II GSK 775/08 lub z dnia 3 lutego 2009 r. w sprawie II GSK 695/08. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania administracyjnego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Z przepisów k.p.a. wynika, że nie jest dopuszczalne ograniczanie sposobu dowodzenia okoliczności faktycznych przez wskazywanie określonych środków dowodowych. Reguła ta może doznawać wyjątków tylko na mocy przepisów szczególnych. Tymczasem organ II instancji odmówił uwzględnienia dowodów przedłożonych przez skarżącego załączonych do odwołania czym naruszył przepisy art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podkreślał, że do kontroli przedłożył wszystkie wymagane wykresówki i zaświadczenia, jednakże ich część została mu zwrócona przez kontrolerów. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie II OSK 1618/07), a należy podkreślić, że organ administracji powyższej okoliczności, co do przedłożenia przez skarżącego do kontroli wszystkich wymaganych dokumentów, nie kwestionował. Tę część zwróconych przez kontrolujących dowodów skarżący przekazał osobie, która je zabezpieczała i osoba ta na pewien czas opuściła Polskę, co stało się powodem niemożności powtórnego okazania tych dowodów na późniejsze żądanie kontrolujących. Dokumenty te skarżący załączył do odwołania, jednakże organ odwoławczy dowody te pominął stwierdzeniem, że nie zostały przedstawione w czasie kontroli. Z art. 75 k.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia dopuszczając jako dowód wszystko, co może się przyczynić do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. ww. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r. oraz wyrok z dnia 29 listopada 2000 r. wydany w sprawie V SA 948/00). Jeżeli zatem nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 78 § 2 k.p.a., jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, żądanie strony, zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Nie ulega wątpliwości, że dokumenty przedstawione przez skarżącego przy odwołaniu miały znaczenie dla sprawy. Zatem ich pomięcie przez organ odwoławczy nastąpiło również z naruszeniem wymienionego przepisu i to w zakresie mogącym także mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważenia również wymaga, że organ odwoławczy uchylając się od ponownego rozpatrzenia sprawy w całości, do czego był obowiązany przez przepis art. 138 § 1 k.p.a. podkreślał, iż ustalenia poczynione w protokole kontroli nie były dla organu wiążące. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2007 r. wydanego w sprawie II GSK 246/07 stwierdzenie to jest uzasadnione. Nie ma bowiem podstaw prawnych, jak podkreślał ten Sąd, do przyjęcia, że protokół sporządzony przez kontrolerów posiada szczególną moc dowodową i uzasadnia pominięcie przeciwdowodów. Czym innym jest wiarygodność poszczególnych środków dowodowych na tle całokształtu okoliczności sprawy. Ocena w tym zakresie jednakże może być dokonana dopiero po przeprowadzeniu dowodów. Tymczasem organ odwoławczy z naruszeniem art. 80 k.p.a. dokonał oceny istotnych dla sprawy okoliczności na podstawie jedynie części materiału dowodowego z pominięciem pozostałych dowodów zgłoszonych przez skarżącego, co uzasadniało zarzut dowolności oceny tych okoliczności. Jak wskazywał bowiem Sąd Najwyższy w wyroku wydanym w sprawie III ARN 55/94 z dnia 23 listopada 1994 r. (aktualnym także w obecnym stanie prawnym), iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wyklucza dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona powtórnie ustaleń materialnoprawnych przy uwzględnieniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mając na uwadze również zarzuty i wnioski podnoszone przez skarżącego. Jeżeli jednak organ odwoławczy uzna, że rozpoznanie przez niego sprawy nie mieści się w ramach wskazanych przez przepis art. 136 k.p.a., wówczas rozważy kwestię zastosowania rozwiązania z art. 138 § 2 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a