II OSK 1618/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia WSA (del.) Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 663/06 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 663/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego typu "Biedronka" na działce nr [...] przy ul. [...] w J. gmina S.. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Starosta Nowodworski po ponownym rozpoznaniu sprawy (po raz trzeci) odmówił Z. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego typu "Biedronka" na działce nr [...] przy ul. [...] w J. gmina S.. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor nie wykonał w zakreślonym terminie nałożonych na niego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) obowiązków, między innymi w zakresie przedłożenia decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej części działki nr [...], oświadczenia o zapewnieniu dostawy wody i energii elektrycznej oraz odbioru ścieków sanitarnych, a także poprawnie wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda Pomorski po rozpoznaniu odwołania Z. S. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ administracji pierwszej instancji prawidłowo stwierdziwszy potrzebę uzupełnienia przedłożonego przez skarżącego wniosku o pozwolenie na budowę postanowieniem wezwał go do usunięcia tych nieprawidłowości. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na tej części działki nr [...], która jako teren rolny klasy IV wymaga najpierw odrolnienia, aby można było wydać pozwolenie na budowę. W ocenie organu przedłożony przez skarżącego projekt budowlany nie zawiera w większości koniecznych elementów projektu określonych w § 8 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U Nr 120, poz. 1133). Ponadto z akt sprawy wynika, że współwłaściciele działki nr [...] nie wyrażają zgody na budowę domku rekreacyjnego przez skarżącego. Pomimo zobowiązania skarżącego do przedłożenia poprawnie wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący nie wykonał tego zobowiązania. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie dowodowe w kierunku zbadania zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a wobec nieuzupełnienia braków zasadnie wydano decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze na powyższą decyzję Z. S. stwierdził, że złożony przez niego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego na części działek nr [...] i [...] spełnia wymagania stawiane mu przez przepisy ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że dołączył prawidłowo sporządzone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaś organy obu instancji prowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza pozbawiły mocy dowodowej dokumentów przedkładanych przez skarżącego z naruszeniem art. 8 i art. 11 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tj. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej jako Kpa). Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 3 Kpa. W odniesieniu do kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżący wyjaśnił, że oświadczenie to złożył w oparciu o wyrażoną na zebraniu wszystkich współwłaścicieli w dniu 1 maja 2005 r. zgodę w formie, spełniającej wymagania z art. 78 Kodeksu cywilnego - dalej jako Kc, wielostronnej umowy cywilnej. W ocenie skarżącego zgoda ta może być cofnięta tylko przez wszystkich współwłaścicieli lub przez każdego z nich z osobna w trybie art. 202 Kc. Wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. S.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji brzmienia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. powoływanej dalej jako ustawa Prawo budowlane), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd stwierdził, że w przypadku istnienia współwłasności nieruchomości konieczna jest zgoda na budowę wszystkich współwłaścicieli, gdyż tylko taka zgoda wskazuje, iż współwłaściciele stosownie do art. 199 Kc zadecydowali o takim wykorzystaniu wspólnej nieruchomości. Zdaniem Sądu zakres prac budowlanych, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, wykracza poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Niezbędna była zatem do ich wykonania zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Sąd wskazał, że ze złożonego aktu notarialnego z dnia [...] października 1994 r., rep. A nr [...], wynika, iż działki nr [...] i [...] nabyte zostały na współwłasność w odpowiednich udziałach przez kilkunastu współwłaścicieli, przy czym skarżący składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie legitymował się zgodą wszystkich współwłaścicieli na budowę. Podpisów bowiem nie złożyli U. i G. D., natomiast wcześniej wyrażoną zgodę wycofali W. R. oraz M. i W. Z.. W tych okolicznościach w ocenie Sądu skutecznie zostało podważone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu obowiązek uzyskania zgody na budowę od współwłaściciela obarcza inwestora, dlatego też należy uznać, iż inwestor w niniejszej sprawie składając wniosek o wydanie decyzji, zgodą wszystkich współwłaścicieli nie dysponował. Powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie przepisów, które wymagają od inwestora spełnienia tego kryterium. Sąd wskazał, że zgodnie z wzorem "oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" stanowiącym załącznik Nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U., Nr 120. poz. 1127 ze zm.) inwestor zobowiązany jest - w wypadku gdy chodzi o nieruchomość będącą przedmiotem współwłasności - do wskazania współwłaścicieli i oświadczenia, że posiada zgodę od wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu w sprawie nie ma wątpliwości, że zgody takiej G. i U. D. nigdy nie wyrazili. Wobec tego złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane było nieprawidłowe, niezgodne z wymogami w/w rozporządzenia. W sprawie nie został więc spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Z. S. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie w szczególności: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. powoływanej dalej jako p.u.s.a ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a) poprzez orzeczenie, że decyzje i postanowienia wydane przez organy administracji publicznej, które rażąco godzą w określony przepisami art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP porządek prawny są zgodne z prawem, 2. art. 233 kodeksu karnego w związku art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że złożone przez inwestora pod wynikającą z art. 233 Kodeksu karnego - dalej jako Kk odpowiedzialnością karną zgodne ze stanem faktycznym i prawnym oświadczenie o prawie dysponowania wskazaną częścią nieruchomości wspólnej na cele budowlane podlega weryfikacji przez organy administracji architektoniczno - budowlanej, 3. art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ może odmówić wydania pozwolenia na budowę, 4. art. 18 § 1 pkt 6 oraz art. 19 p.p.s.a w związku z art. 45 § 1 Konstytucji RP poprzez wyznaczenie na funkcję przewodniczącego składu sędziowskiego i jednocześnie sprawozdawcy, sędziego, który w tej samej sprawie na podstawie, niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym przesłankach, orzekł na posiedzeniu niejawnym o oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę tj. w dniu 21 października 2005 r. spełniał wymagania określone przepisami art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co wynikało z oświadczenia woli współwłaścicieli (mającego charakter wielostronnej umowy cywilnej) zawartego w protokole z zebrania współwłaścicieli z dnia 1 maja 2005 r., w którym wyrazili oni zgodę na wykorzystanie wskazanej części nieruchomości wspólnej pod zabudowę domkiem rekreacyjnym. Tymczasem organy orzekające w sprawie odmówiły mocy dowodowej przedstawionym dokumentom bez przeprowadzenia przeciwdowodu i bez wskazania przyczyn i podstaw prawnych takiej odmowy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organy uznały, nie wskazując konkretnych okoliczności, że zgłoszone przez de facto dwóch uczestników zastrzeżenia do planowanej budowy stanowią okoliczność uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia na budowę. Skutkiem tak przeprowadzonego postępowania było zdaniem skarżącego nie tyle wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę ile nieuprawniona próba pozbawienia go prawa współposiadania nieruchomości oraz władztwa nad częścią tej nieruchomości. Takie działanie organów wbrew stanowisku Sądu oznaczało rażące zdaniem skarżącego naruszenie przepisów Konstytucji RP (art.2, 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3), zasad postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 10, 19 Kpa) oraz przepisów kodeksu cywilnego (art. 58, 78, 201, 202 i art. 206 Kc). W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną weryfikacja złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno - budowlanej, co wynika wprost z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca wymaga od inwestora złożenia pod odpowiedzialnością karną oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane, a nie jak za organami administracji sugeruje Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku - wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodności ze stanem faktycznym i prawnym złożonego przez skarżącego oświadczenia, zarówno rozpoznające wniosek o pozwolenie na budowę organy administracji, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podważyły. Skarżący podniósł także, że czynnością przekraczająca zwykły zarząd była decyzja współwłaścicieli o wskazaniu dla każdego z nich, części nieruchomości wspólnej do wykorzystania pod zabudowę domkiem rekreacyjnym, natomiast charakteru takiego nie miała wbrew stanowisku Sądu realizacja tej decyzji, bowiem 12 współwłaścicieli domki takie już wybudowało. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 § 1 pkt 6 oraz art. 19 p.p.s.a skarżący podniósł, że sędzia sprawozdawca i jednocześnie Przewodniczący składu orzekającego orzekał w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Gd 184/06, w której odrzucona została skarga Z. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a) Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "naruszenie i niewłaściwe zastosowanie mających wpływ na wynik sprawy przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania" - autor skargi kasacyjnej przedstawił w 4 punktach uzasadnienie podstaw kasacyjnych, podając w nich wprawdzie konkretne przepisy, jakie - jego zdaniem - zostały naruszone jednakże nie precyzując wyraźnie, czy dany zarzut dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, czy prawa procesowego. Przechodząc do rozpoznania tak sformułowanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością. Wyjaśnić należy, że przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła zatem modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 Kpa). Wystarczy, jeśli złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. To zaś, czy oświadczenie takie jest w każdym postępowaniu wystarczające, zależy najpierw od zakwalifikowania oświadczenia jako środka dowodowego. Zauważyć też trzeba, że tego rodzaju środek przewiduje przepis art. 75 § 2 Kpa. Różnica między środkiem wskazanym w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a oświadczeniem z art. 75 § 2 Kpa sprowadza się do procedury poprzedzającej i umożliwiającej złożenie oświadczenia. Istota oświadczenia jest w obu przypadkach taka sama i polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza związania organu wyłącznie oświadczeniem. Z art. 75 Kpa nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W świetle art. 75 Kpa niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają natomiast z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 577/06, LEX nr 339429)). Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 Kpa jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 483-484; Czesław Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 674-675). Oceny te odnieść należy także do oświadczenia określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88). Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Wbrew więc stanowisku skarżącego oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością, bądź jej częścią (w przypadku współwłasności) podlega weryfikacji przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Odmianą własności jest współwłasność, która jest albo współwłasnością łączną wynikającą ze wspólności majątkowej między małżonkami albo współwłasnością w częściach ułamkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. W przypadku istnienia współwłasności nieruchomości, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, konieczna jest zgoda na budowę wszystkich współwłaścicieli, gdyż tylko taka zgoda wskazuje, że współwłaściciele stosowanie do art. 199 Kodeksu cywilnego zadecydowali o takim wykorzystaniu wspólnej nieruchomości. Skoro zatem w sprawie ustalono, po zweryfikowaniu oświadczenia skarżącego o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, że nie dysponował on zgodą wszystkich współwłaścicieli to trudno mówić, że został przez niego spełniony warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Oceny, że przy rozstrzyganiu o legalności wydania pozwolenia na budowę organy administracji władne są do ustalenia, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zmienia to, że prawdziwość takiego oświadczenia może być ustalana przez sąd karny pod rygorem odpowiedzialności karnej z przestępstwo określone w art. 233 § 6 Kodeksu karnego Nietrafny tym samym jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez orzeczenie, że decyzje i postanowienia, które godzą w określony przepisami art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP porządek prawny są zgodne z prawem, należało uznać za nieprawidłowy. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a określa zakres i kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada zatem, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a nie wykazał w jaki sposób uchybienia, które jego zdaniem miały miejsce, wpłynęły na rozstrzygnięcie. Zgodnie natomiast z postanowieniem Sadu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1997 r. sygn. akt III CKN 491/97 - LEX nr 50542, następstwa naruszenia muszą być tego rodzaju lub rozmiarów, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w kasacji orzeczenia. Tego skarżący nie wykazał także w powołaniu z przepisami Konstytucji RP, gdyż w ogóle nie wskazał jak naruszenie jego zdaniem powołanych przepisów uchybiło normom państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), czy ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji). Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a uznać go należało także za niezasadny. Wymienione w art. 18 § 1 P.p.s.a. przyczyny wyłączenia sędziego są oparte na stosunkach sędziego z podmiotem lub przedmiotem postępowania. Przedmiotowy rodzaj wyłączenia określony został w punkcie 6 tego paragrafu, który stanowi, iż sędzia jest wyłączony w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznawanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Zatem w myśl powyższego przepisu sędzia jest wyłączony w sprawach, w których podejmował określone ustawowo czynności na wcześniejszym etapie postępowania, i to niezależnie od tego, czy to było postępowania sądowe. Przepis ten nie jest jednak podstawą do wyłączenia z mocy ustawy sędziego, który poprzednio orzekał w innej sprawie między tymi samymi stronami. W niniejszej sprawie brak jest podstaw by stwierdzić, że sędzia Krzysztof Ziółkowski winien być wyłączony z rozpoznawania sprawy o sygn. akt II SA/Gd 663/06, z tej przyczyny, że podejmował określone ustawowo czynności w innej sprawie II SA/Gd 184/06 między tymi samymi stronami. Należy bowiem stwierdzić, że orzekanie w sprawie II SA/Gd 663/06 nie mieściło się w określeniu sprawy, w której sędzia brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Na marginesie jedynie należy wskazać, że w przypadku, gdy strona miała wątpliwości co do obiektywności składu orzekającego mogła zgłosić wniosek o wyłączenie sędziego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący wniosek taki składał. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.