VI SA/Wa 817/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę w całości B. W. (dalej też jako "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], który utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia na B. W. kary pieniężnej w wysokości 8 344 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] relacji [...] w km 0+020 strona prawa, na odcinku obwodnicy [...] przy granicy m. [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym 1 szt. dwuczęściowej, dwustronnej reklamy o wymiarach 2,98m x 5,00m. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 - dalej też jako "k.p.a."), oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz.1460 ) – dalej jako "u.d.p". Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] sierpnia 2013 r., podczas objazdu drogi krajowej nr [...], na obwodnicy [...], przy granicy [...], w km. 0+020 strona prawa drogi krajowej, stwierdzono ustawienie reklamy dwustronnej o wymiarach 2,98m na 5,00m reklamującej wyroby do krycia dachów oferowane przez firmę [...]. Reklama składała się z dwóch części o jednakowych szerokościach z czego wysokość jednej wynosiła 2,38m, a drugiej 0,60m. Kontrolerzy wykonali dokumentację fotograficzną oraz sporządzili notatkę służbową. W trakcie kolejnych objazdów w kolejnych dniach, reklama nadal zajmowała pas drogowy, co odnotowywano w dziennikach objazdu oraz dokumentowano fotograficznie. Pismem z 27 sierpnia 2013 r., organ zawiadomił K. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia. Wezwał go do pisemnego oświadczenia, czy jest właścicielem przedmiotowej reklamy oraz pouczył o prawach strony. Pismem z 30 sierpnia 2013r. K. P. poinformował GDDKiA Rejon w [...], że nigdy nie był właścicielem przedmiotowej reklamy. W piśmie z 20 grudnia 2013r. wyjaśnił okoliczności dotyczące zajęcia pasa drogowego informując, że właścicielem reklamy jest firma współpracująca, tj. B. W. [...] - producent blach dachowych, że reklama jest mobilna i w zależności od potrzeb przewożona z miejsca na miejsce na przeznaczonym do tego celu pojeździe. W dniu 2 września 2013r. pracownicy Rejonu GDDKiA w [...] stwierdzili, że przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. organ nałożył na K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], karę pieniężną w wysokości 15 496,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie dwustronnej, dwuczęściowej reklamy o wymiarach 2,98 m na 5,00 m w okresie do 1 sierpnia 2013r. do 30 sierpnia 2013r. W uzasadnieniu wskazał, że mimo iż K. P. nie był właścicielem reklamy, to odpowiadał za zawieranie umów dzierżawy terenu, na którym reklama miała być umieszczona. Ustalił, że reklama znajdowała się na działce nr [...], stanowiącej część pasa drogowego, nie zaś na działce [...], na której właściciel wyraził zgodę na jej postawienie. Wskazał na zgromadzony materiał dowodowy - fotografie, wpisy w dzienniku objazdu, potwierdzające usytuowanie reklamy na działce o nr [...] w obrębie [...] w dniach 1, 2, 5, 6, 7, 9, 13, 14, 16, 21, 23, 28 i 30 sierpnia 2013 r., przedstawił wyliczenie wysokości kary. Do akt załączono mapę dla celów projektowych z naniesionymi granicami pasa drogowego i miejscem zamontowania reklamy. Na skutek wniosku K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o nałożeniu kary na K. P. w wysokości 8 344zł. K. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 16 marca 2015r. wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2715/14 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia, był właściciel tej reklamy (banera), a nie skarżący - obowiązany wyłącznie do jej posadowienia i konserwacji. Powołał się na jednolity pogląd orzecznictwa, które ustalając stronę postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pod reklamę pasa drogowego bez zezwolenia przyjęło, że podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej jest właściciel reklamy i to on za umieszczenie reklamy w pasie drogowym - bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zdaniem Sądu powołującego się na szereg wyroków Naczelnego Sadu Administracyjnego, umowa wskazywała wprost na stronę postępowania, przy czym czynności wykonawcze, do których został zobowiązany przedsiębiorca przez właściciela reklamy w zakresie jej zainstalowania, konserwacji i zawarcia umów dzierżawy z właścicielami nieruchomości, powinny zostać przeprowadzone pod nadzorem właściciela reklamy i w tym zakresie umowa wiązała jedynie jej strony (przedsiębiorcę oraz [...]), nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. W konsekwencji, mocą tego wyroku, WSA uznał, że zaskarżona przez K. P. decyzja organu i decyzja ją poprzedzająca została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, co spełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na powyższy wyrok, pismem z 20 sierpnia 2015r. zarządca drogi krajowej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do B. W. prowadzącego działalność gospodarczą H. jako właściciela reklamy - w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w km 0+020, strona prawa, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym dwuczęściowej, dwustronnej reklamy o wymiarach (wysokość) 2,98m, (szerokość) 5,0m w okresie pomiędzy 1 sierpnia 2013r. a 30 sierpnia 2013r. Wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień [...] września 2015r. na godz. 12 w siedzibie GDDKiA w [...], przy czym strona zawiadomiona o rozprawie [...] sierpnia 2015r., nie stawiła się. Jej pełnomocnik do wyjaśnienia załączył kopię umowy o współpracy z dnia [...].04.2003r.na okoliczność wywiązywania się K. P. z zawartej umowy i lokalizację miejsc, w którym tablice reklamowe powierzone przedsiębiorcy, miały być ustawiane zgodnie z wszelką starannością i obowiązującym prawem. Organ ustalił, że strona została zawiadomiona o zakończeniu postępowania wyjaśniającego pismem z [...] września 2015r. i nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] orzekł o nałożeniu na B. W., prowadzącego działalność gospodarczą pn. H., kary pieniężnej w wysokości 8 344,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w km 0+020, strona prawa, bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w pasie drogowym 1 szt. dwuczęściowej, dwustronnej reklamy o wymiarach: 2,98m (wysokość) x l,5m (szerokość). Organ ustalił na podstawie: materiału fotograficznego, notatki służbowej, wpisów do dziennika objazdu dróg oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2015r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2715/14., że strona zajmowała – bez zezwolenia zarządcy drogi krajowej - pas drogowy drogi krajowej Nr [...] w km 0+020, strona prawa, poprzez umieszczenie w pasie drogowym 1 szt. dwuczęściowej, dwustronnej reklamy o wymiarach: 2,98m (wysokość) x 1,5m (szerokość), reklamującej wyroby do krycia dachów oferowane przez firmę [...]. Reklama składała się z dwóch części o jednakowych szerokościach, z czego wysokość jednej części wynosiła 2,38m, drugiej - 0,60m. Ocenił, że materiały dowodowe zebrane w sprawie wskazują, że omawiana reklama dwustronna była umieszczona w obrębie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], na co strona nie posiadała wymaganego przepisami prawa zezwolenia. Dodatkowo ustalono, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi łącznie przez 13 dni tj. w okresie pomiędzy 1 sierpnia 2013r. a 30 sierpnia 2013r. . Według treści art. 40 ust. 12 pkt 1 udp wynika jednoznacznie, że każde zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarówno świadome jak i nieświadome, powoduje nałożenie kary pieniężnej. Organ nie może badać przyczyny tego zajęcia, oceniać stopnia winy, czy miarkować wysokości wymierzonej kary (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. Akt II GSK 68/08). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie w/w decyzji w całości. Wskazywał, że prowadząc działalność gospodarczą pn. W. B., zawarł w dniu [...] kwietnia 2003 r. umowę o współpracy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z przedstawicielem handlowym – K. P., na mocy której to umowy przekazał mu tablice reklamowe typu Billboard. Stosownie do zapisów w/w umowy, za znalezienie odpowiednich lokalizacji dla ekspozycji reklam, zawieranie umów dzierżawy terenu, na którym reklamy będą umieszczane, ponoszenie kosztów dzierżawy, montaż tablic, konserwację i utrzymanie ich w dobrym stanie, odpowiadał K. P. Tablice reklamowe, w tym sporna reklama zajmująca bez zezwolenia zarządcy drogi krajowej pas drogowy drogi krajowej nr [...] w km 0+020 strona prawa, na odcinku obwodnicy [...], zgodnie z powyższą umową pozostawała wprawdzie własnością B. W., lecz została powierzona do wyłącznej dyspozycji K. P. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, jakoby karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi należało w takim przypadku nałożyć na właściciela reklamy. Potwierdza to treść wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęta zasada odpowiedzialności właściciela rzeczy za umieszczenie tej rzeczy w pasie drogowym bez zezwolenia, doznaje wyjątku w sytuacji, gdy właściciel wcześniej skutecznie powierzył tę rzecz osobie trzeciej, tak jak miało to miejsce w omawianym przypadku. Dodał, że w przedmiotowej sprawie zapadło już właściwe orzeczenie, w którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na K. P. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2015 r. Ocenił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż sporna reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], a na jej umieszczenie zarządca drogi nie wydawał stosownego zezwolenia. Nastąpiło zatem zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, dlatego też obowiązkiem zarządcy drogi było wymierzenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obliczonej na podstawie art. 40 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, jako 10-krotność opłaty wyliczanej poprzez iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wysokości stawek opłat wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1608). Organ powołał także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej 'ppsa') stanowiący, iż "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Ponadto na podstawie art. 170 w/w ustawy, cyt.: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby." Zgodnie zaś z brzemieniem art. 171 p.p.s.a., cyt.: "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Wskazał, że w sprawie stwierdzonego przez zarządcę drogi w roku 2013 zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 0+020 strona prawa, na odcinku obwodnicy [...], poprzez umieszczenie reklamy, wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], które następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na złożenie stosownego wniosku przez K. P., decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. nr GDDKiA. [...], mocą której nałożono na Pana K. P., prowadzącego działalność gospodarczą pn. P., kary pieniężnej w wysokości 8 344 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 0+020 strona prawa, na odcinku obwodnicy m. [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym reklamy dwuczęściowej o wymiarach 2,98m x 5,00m w okresie pomiędzy 1 sierpnia 2013 r. a 30 sierpnia 2013 r. Pan K. P. złożył skargę na w/w decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Po rozpoznaniu przedmiotowej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], a także stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu - wyrok prawomocny z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2715/14. W ocenie Sądu decyzje te zostały skierowane do osoby niebędącej w sprawie, co spełniło przesłankę wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniającą stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2015 r. Sąd także wskazał, że z zapisów umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2003 r. pomiędzy H., a Panem K. P. należy wyprowadzić jeden zasadny wniosek, iż właścicielem spornej reklamy był Pan B. W., i niezależnie od umownych ustaleń dotyczących kwestii montażu czy konserwacji reklam przez K. P., to B. W. winien być stroną postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem składu orzekającego, umowa z dnia [...] kwietnia 2003 r. wskazywała wprost na stronę postępowania (właściciela reklamy), a pozostałe zapisy umowy wiązały wyłącznie strony tej umowy, a nie niebędący jej stroną organ administracji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił nadto szereg wyroków sądów administracyjnych, w których sądy potwierdzają, że podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej jest właściciel reklamy i to on za umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę oraz cytowane wyżej przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ uznał związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2715/14, wskazującym jednoznacznie, że stroną postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w związku ze stwierdzeniem zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 0+020 strona prawa, na odcinku obwodnicy [...], winien być B. W. Obowiązujące przepisy ppsa wskazują przy tym, że prawomocny wyrok sądu ma powagę rzeczy osądzonej, w związku z czym związanie tut. Organu w/w wyrokiem z dnia 16 marca 2015 r. nie pozwoliło na ponowne nałożenie kary pieniężnej na K. P. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący B. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30 poz. 168 z późn. zm.) kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało błędną kwalifikację skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu; przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30 poz. 168 z późn. zm.) kodeks postępowania administracyjnego poprzez nienależyte i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń i nie odniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w pisemnych wyjaśnieniach i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędną interpretację polegającą na niewłaściwym zakwalifikowaniu pozycji prawnej skarżącego jako strony w niniejszym postępowaniu, co w konsekwencji spowodowało, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) o drogach publicznych polegające na niewłaściwym i błędnym ustaleniu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia; Skarżący B. W. wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 roku o numerze [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2015 roku o numerze [...] oraz zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te kontrolują zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznoprawnego z daty ich podjęcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga B. W. nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do istotnego naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności podniesionych w skardze art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zakresie błędnej kwalifikacji pozwanego jako strony w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji także art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w sposób, który mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Istotą sporu w niniejszej sprawie była kwestia, czy to skarżący zajmował pas drogowy drogi krajowej Nr [...] w km 0+020 strona prawa, na odcinku obwodnicy [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym 1 szt. dwuczęściowej, dwustronnej reklamy o wymiarach 2,98m x 5,00m. Zasadą jest, przewidzianą w art. 40 ust. 1 u.d.p., że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 2 pkt 3 tego przepisu stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ust. 6 przewiduje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że czynności kontrolne, jako czynności mające miejsce w trakcie i w związku z toczącymi się postępowaniami podlegają wymogom protokolarnym oraz obowiązkowemu zawiadomieniu strony o terminie czynności, co na gruncie sprawy niniejszej zostało dopełnione. Definicję pasa drogowego ustawodawca umieścił w art. 4 ust. 1 u.d.p., zaś reklamę definiuje art. 4 ust. 23 u.d.p. Art. 4 ust. 1 u.d.p. stanowi bowiem, że użyte w ustawie określenia oznaczają: pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, art. 40 ust. 12 pkt 1 przewiduje, że zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Oznacza to, że podstawą wymiaru kary pieniężnej jest 10 krotność stawki opłaty obliczanej w przypadku otrzymania zezwolenia na zajęcie pasa drogi. Ust. 13 ww. przepisu dotyczy terminu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Z kolei ust. 12 u.d.p. definiuje reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Skarżący w istocie nie kwestionuje ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim zostało ustalone, że jest właścicielem nośnika reklamowego objętego niniejszym postępowaniem administracyjnym. Uważa jednak, że jego odpowiedzialność administracyjna za jego umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym została wyłączona z tytułu umowy cywilnoprawnej zawartej z K. P. Uważa zatem, że to nie on, a K. P. jest stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, że skoro umieścił reklamę w pasie drogi krajowej nr [...] w przypisanym w decyzji okresie i miejscu, to powinien ponosić odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego, zaś po stronie skarżącego zachodzi, w jego ocenie, brak legitymacji procesowej biernej. Z poglądem skarżącego nie można jednakże się zgodzić. Zdaniem Sądu bowiem, na gruncie prawidłowo poczynionych przez zarządcę drogi krajowej ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, zdeterminowanych dodatkowo oceną prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, wydanego wobec kontrahenta umowy cywilnoprawnej, art. 28 k.p.a. nie został naruszony. W sytuacji bowiem, gdy pas drogowy został zajęty i to bez zezwolenia - na skutek umieszczenia w nim reklamy, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. Pogląd taki został utrwalony w orzecznictwie NSA i na gruncie wielu, w tym przywołanych w zaskarżonej decyzji, spraw. Przyjmuje się bowiem, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy". To właściciel reklamy – co do zasady - jest podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Natomiast zawarta umowa cywilnoprawna może być podstawą do roszczeń regresowych w stosunkach z kontrahentem umowy, w postepowaniu przed sądem powszechnym. O tym, że "to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" powiedział także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej". Pogląd ten znajduje w pełni zastosowanie na gruncie sprawy niniejszej, w sytuacji, kiedy w stosunku do kontrahenta ww. umowy zapadł już powołany wyżej, prawomocny wyrok WSA w Warszawie. Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). Powyższa reguła nie mogła być zatem wykorzystana na gruncie niniejszej sprawy, właśnie z powodu zapadłego prawomocnego wyroku w sprawie VI SA/Wa 2715/14 z dnia 16 marca 2015r. Należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu skarżący był zawiadomiony, nie kwestionował tego, że reklama była umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Istotą sporu była bowiem kwestia, czy skarżący może być uznany za stronę, skoro wskazuje inną osobę na podstawie umowy z nią zawartej. Spór ten jednak jest bezprzedmiotowy w sytuacji zapadłego wyroku WSA Reasumując Sąd stwierdza, że organ nie naruszył prawa materialnego i przepisów postępowania, dlatego też skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.