VI SA/Wa 818/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 1993 r. w zakresie § 1 ust. 2, § 2, § 4. Rada Miejska w G. (dalej: Rada) w dniu [...] lipca 1993 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta G. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (dalej: Uchwała). Uregulowaniu § 1 ust. 1 Uchwały nadano nowe brzmienie na mocy § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lipca 2003 r. Jako podstawę prawną wydania Uchwały powołano art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 250 z późn. zm.), dalej: u.w.t. oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), której tytuł uległ zmianie na podstawie art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) z dniem 1 stycznia 1999 r. i obecnie – ustawy o samorządzie gminnym, dalej: u.s.g. Powyższa Uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Prokuratora Rejonowego w G. (w skrócie: Prokurator) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie wskazanym w skardze. Zaskarżonym postanowieniom Uchwały: § 1 ust. 2, § 2 i § 4 Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 u.w.t. (Dz.U. z 2007r., Nr 70, poz. 473, z późn. zm.), polegające na: 1) naruszeniu zasad delegacji ustawowej i legislacji polegające na szczegółowym ustaleniu w § 2 Uchwały rodzajów lokali, w których odbywać się może sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych; 2) wprowadzeniu w § 1 ust. 2 Uchwały rozwiązania, zgodnie z którym usytuowanie nowopowstających lokali ze sprzedażą napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu sprzedaży, wymaga pisemnej zgody większości dorosłych mieszkańców posiadających stałe zameldowanie w G., zamieszkałych w odległości mniejszej niż 100 m od planowanego lokalu; 3) wprowadzeniu w § 4 przedmiotowej uchwały rozwiązania, zgodnie z którym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być wydane po przedłożeniu pozytywnej opinii Terenowej Stacji Sanitarnej. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że regulacje § 1 ust. 2, § 2 i § 4 Uchwały stanowią istotne naruszenie prawa, gdyż Rada Miasta w G. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Prokurator wskazał przy tym, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 1 i 2 u.w.t. jest aktem o charakterze wykonawczym i postanowienia takiej uchwały nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów powinno skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Jak zauważył Prokurator, z brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. wynika, że kompetencje Rady ograniczone zostały w tym przepisie wyłącznie do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, a więc ich rozmieszczenia w terenie. Przepis ten nie przyznaje natomiast kompetencji do doprecyzowania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Prokuratora uchwała Rady wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia. Ponadto w ocenie Prokuratora unormowanie zawarte w § 2 ust. 1 zaskarżonej Uchwały jest modyfikacją unormowania zawartego w art. 96 ust. 1 u.w.t. Uregulowanie zaś tej kwestii w uchwale jest naruszeniem delegacji ustawowej i naruszeniem zasad legislacji, gdyż stanowi ponowna regulację materii określonych w obowiązujących przepisach. Jak wskazał Prokurator § 1 ust. 2 oraz § 4 Uchwały określają dodatkowe warunki do sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży, co stanowi przekroczenie określonej w art. 12 ust. 2 u.w.t. delegacji do wydania aktu wykonawczego. We wnioskach Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie: § 1 ust. 3-7 oraz § 2 i § 3 jako wydanych z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie przed WSA w dniu [...] października 2013 r. Prokurator Rejonowy w G. zmodyfikował wniosek i wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Stwierdził, że pozostawienie wcześniej nieskarżonych zapisów uchwały byłoby nieracjonalne (protokół rozprawy, k. 18 akt sąd.). Obecny na tej samej rozprawie pełnomocnik Rady Miasta nie podzielił stanowiska Prokuratora Rejonowego i wnosił o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. (data wpływu do Sądu - [...] października 2015 r.) stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy (rozpoczynającym się od: "W nawiązaniu do przebiegu rozprawy...") Prokurator Rejonowy uznał, że cała uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. została podjęta z naruszeniem art. 12 ust. 2 u.w.t. i w związku z tym wnosił o stwierdzenie nieważności całej uchwały. Stwierdzenia nieważności – jego zdaniem - wymagały § 1 ust. 1, 2, 3, § 2 oraz § 4 Uchwały, mające zasadnicze znaczenie i w konsekwencji należało stwierdzić nieważność całej Uchwały, co zobligowałoby Radę do podjęcia nowej uchwały uwzględniającej wytyczne art. 12 ust. 2 u.w.t. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2015 r. (data wpływu do WSA - [...] października 2015 r.) pełnomocnik Rady Miasta w G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, z tym, że była rozpoznawana w zakresie, w jakim była podważana w skardze. W skardze (jej pkt II) zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa przez § 1 ust. 2, § 2, § 4 Uchwały. Jednakże we wnioskach (pkt III skargi) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3, 4, 5, 6, 7 oraz § 2 i § 3 Uchwały, chociaż § 1 tego aktu zawiera jedynie ust. 1, 2, 3. Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. Prokurator wniósł z kolei o stwierdzenie nieważności całej Uchwały. To stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia [...] października 2015 r., w którym przyznał, że zasadnicze znaczenie mają § 1, § 2 i § 4 Uchwały. Należy jednakże zauważyć, że z mocy art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku Prokuratorowi przysługują im prawa strony. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie Prokurator wniósł skargę czyli posiadał przymiot strony. Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis ten dotyczy skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego). Prokurator dopiero na rozprawie przed WSA rozszerzył zakres skargi, co sprecyzował i wyjaśnił w piśmie z dnia [...] października 2015 r. Pismo to należało potraktować jako załącznik do protokołu rozprawy, na co wskazywał sam skarżący, pisząc: "w nawiązaniu do przebiegu rozprawy..." (k. – 22 akt sądowych). Według art. 104 p.p.s.a. w toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu. W piśmie tym zamieszcza się wnioski i oświadczenia, jak również precyzuje wnioski i oświadczenia składane zarówno na rozprawie, jak i wcześniej w pismach procesowych. Załącznik nie ma znaczenia autonomicznego, jego rola jest pomocnicza w stosunku do obowiązującej zasady ustności rozprawy. Powinien on ograniczać się do zreferowania i streszczenia ustnych wywodów i wniosków przedstawionych uprzednio na rozprawie (por. B. Dauter, Komentarz do art. 104 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2013). Zatem rolą załącznika do protokołu rozprawy nie jest rozszerzanie zakresu skargi, poza dopuszczalną ewentualność przewidzianą w art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Prokurator natomiast zaskarżył także wcześniej niekwestionowane zapisy Uchwały, do tego mające samodzielny byt, przy tym bez wyczerpania toku postępowania wynikającego z art. 54 p.p.s.a. Dlatego należało rozpoznać skargę w zakresie określonym w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., inicjującym postępowanie przed WSA. Prokurator bowiem występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności całej Uchwały, kwestionował także jej zapisy wskazywane w skardze. Nadmienić należy, że powyższe stanowisko nie ogranicza uprawnień Prokuratora do zaskarżenia zapisów Uchwały nie objętych skargą w niniejszej sprawie. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1467 z późn. zm.), art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy zaznaczyć, iż Prokurator wniósł skargę na uchwalę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy o prokuraturze. Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Ponadto Prokurator może wnieść skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przechodząc do sądowej kontroli uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 1993 r. w zaskarżonej części, tj.: § 1 ust. 2, § 2 oraz § 4 stwierdzić należy, że w tej części została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa. Powołana bowiem podstawa prawna - art. 12 ust. 2 u.w.t. w kontekście treści art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 42 u.s.g. nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez tę Radę norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Jak już wskazano, zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie mającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania. Upoważnienie ustawowe dla Rady Gminy w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 2 u.w.t. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Z brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 354/13, Lex nr 1343396). Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. uprawnienie rady gminy do konkretyzowania w jakich miejscach można sprzedawać określone rodzaje alkoholi, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów czy też określenia wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10, Lex nr 707361 i z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14, opubl. Lex nr 1525612; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt III SA/GI 353/13, opubl. Orzecznia.nsa.gov.pl). Uchwalenie przez Radę Gminy uregulowań w powyższym zakresie nie znajduje podstawy prawnej w przedmiotowej delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zarówno ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności jej art. 12 ani też przepisy określające warunki sanitarno-epidemiologiczne punktów handlowych, nie zawierają upoważnienia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przepis art. 96 ust. 1 u.w.t. nie mógł być podstawą do wprowadzenia regulacji, jaką ujęto w § 2 ust. 1 Uchwały, albowiem przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 60, poz. 610) czyli nie obowiązywał w dacie podejmowania uchwały. Ponadto przepis ten nie zawiera ograniczeń co do powierzchni miejsc sprzedaży, jak to zawarto w § 2 ust. 1 Uchwały. Przepis art. 12 ust. 2 u.w.t. nie daje radzie kompetencji do uzupełniania lub zmiany określonych w ustawie warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora kierowane pod adresem § 2 i § 4 zaskarżonej Uchwały. Natomiast co do § 1 ust. 2 kwestionowanego aktu, Rada Miejska wprowadziła w nim nieznane u.w.t. kryterium sytuowania nowych miejsc sprzedaży alkoholu do spożycia na miejscu – pisemną zgodę większości dorosłych mieszkańców posiadających stałe zameldowanie w G., zamieszkałych w odległości mniejszej niż 100 m od planowanego lokalu. określiła w nim miejsca, w których mogą być sprzedawane odpowiednie rodzaje alkoholu. Regulacja ta nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 12 ust. 2 u.w.t. Z kolei przepis art. 18 ust. 1 u.w.t. wymaga opinii zarządu gminy, ale w postępowaniu o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Okoliczność uzyskania zgody, jak określony w § 1 ust. 2 Uchwały, mogłaby prowadzić do naruszenia chronionych prawnie danych takich osób, jak też naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej sformułowanej w art. 20 i 22 Konstytucji RP (wprowadzenie ograniczenia nieznanego u.w.t.). W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy w zaskarżonej części tj.: § 1 ust. 2, § 2 i § 4.