VI SA/Wa 821/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska- Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz S. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Pana S. C. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia numeru działki objętej zezwoleniem na lokalizację przedmiotowego zjazdu oraz warunku obowiązywania tego zezwolenia i w tym zakresie orzekł, że zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. B. należy zlokalizować na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2011 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustalono, że zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzją tą zezwolił na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] na czas określony, tj. do czasu realizacji budowy drogi ekspresowej [...], czyli do roku 2015. Organ określił miejsce lokalizacji zjazdu (km 283+007) oraz parametry techniczne tego zjazdu i dodatkowego pasa ruchu, w który zjazd powinien być wyposażony. Decyzję tę zaskarżyła skarżąca, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyraziła niezadowolenie z podanej w uzasadnieniu decyzji informacji, że po rozbudowie drogi krajowej nr [...] celem przystosowania jej do parametrów drogi ekspresowej ([...]) działka nr [...] nie będzie posiadała bezpośredniego połączenia z tą drogą. W wyniku rozpoznania tego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieruchomości objętej zezwoleniem na lokalizację przedmiotowego zjazdu oraz warunku obowiązywania tego zezwolenia i w tym zakresie orzekł, że zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. B. należy zlokalizować na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2011 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na mocy wyroku z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1111/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję podkreślając m.in., że uchylając częściowo własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i ustalając czas lokalizacji przedmiotowego zjazdu krótszy o cztery lata, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł na niekorzyść skarżącego, czym dopuścił się obrazy art. 139 k.p.a., tymczasem obowiązkiem organu, który odstępuje od zasady zakazu reformationis in peius, jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ponadto Sąd dodał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy rozważy wskazane wyżej okoliczności i wyda decyzje prawidłowo uzasadnioną o przekonywającej treści. W wyniku powtórnego rozpoznania tego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił i uznał, że zgodnie z wykazem autostrad i dróg ekspresowych, który stanowi załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Nr 128, poz. 1334), przebieg przyszłej drogi ekspresowej [...] został określony w sposób następujący: ([...]) granica państwa –B. granica państwa ([...]). W dniu [...] lutego 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdził uchwałę Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie przyjęcia "Koncepcji programowej odcinka drogi ekspresowej [...]. W koncepcji tej ustalono m. in. parametry techniczne drogi ekspresowej, przebieg jej trasy, który w zasadzie będzie się pokrywał z dotychczasowym przebiegiem trasy drogi krajowej nr [...] (droga klasy [...]), lokalizację obiektów inżynierskich i obsługę terenu przyległego, którą mają zapewnić projektowane węzły i przejazdy drogowe oraz sieć dróg tzw. serwisowych. W koncepcji nie ustalono lokalizacji miejsc obsługi podróżnych (MOP), gdyż nastąpi to na późniejszym etapie prac projektowych. Wskazano, że w przeciwieństwie do drogi głównej ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), na której stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, o czym stanowi przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze ekspresowej (droga klasy S) stosowanie zjazdów jest zabronione (§ 9 ust. l pkt 2 in fine ww. rozporządzenia): możliwe są tylko wyjazdy i wjazdy na tę drogę na połączeniu jej jezdni z łącznicą na węźle albo z MOP. Oznacza to, że jeżeli droga ekspresowa [...] zostanie wybudowana zgodnie z koncepcją, o której mowa wyżej, tzn. jeżeli rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...], która obecnie zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]), zostanie przystosowany do parametrów drogi ekspresowej, to przedmiotowy zjazd ulegnie likwidacji (rozbiórce), a do obsługi nieruchomości przyległych do drogi ekspresowej [...], w tym również działki nr [...], będą wykorzystane inne drogi. Jeżeli natomiast omawiany odcinek drogi krajowej nr [...] nie będzie przystosowany do parametrów drogi ekspresowej [...]. tzn. jeżeli przebieg trasy przyszłej drogi ekspresowej nie będzie się pokrywał z obecnym przebiegiem trasy drogi krajowej nr [...], to przedmiotowy zjazd nie będzie musiał ulec likwidacji, a strona będzie mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę niniejszej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. celem uzyskania zezwolenia na lokalizację tego zjazdu na czas nieokreślony. Ostateczny przebieg trasy drogi ekspresowej [...], a także lokalizacja miejsc obsługi podróżnych (MOP) na tej drodze nie są jeszcze znane. Określi je dopiero decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. Wyda ją Wojewoda [...] na wniosek zarządu drogi, który w drodze ogłoszonego przetargu wyłoni wykonawcę dokumentacji niezbędnej do wydania tej decyzji. Przewiduje się, że decyzja ta zostanie wydana do końca III kwartału 2009 r., a decyzja o pozwoleniu na budowę do końca I kwartału 2010 r., co umożliwi realizację tej inwestycji do końca 2011 r., a więc zgodnie z założeniami "Programu budowy dróg krajowych na lata 2008-2012'', stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2012" (załącznik do niniejszej decyzji). W tabeli l załącznika 3 do "Programu..." zestawiono zadania w zakresie budowy dróg krajowych, których realizacja ulegnie przyspieszeniu w związku z organizacją Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej EURO 2012. Tabela ta obejmuje również drogę ekspresową [...], której budowa ma być ukończona w 2011 r. Organ założył, że budowa drogi ekspresowej [...] będzie realizowana z wykorzystaniem istniejącej drogi krajowej nr [...], a teren działki nr [...] nie zostanie przeznaczony na MOP, to należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. w części, która określa termin obowiązywania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu do końca 2015 r., rażąco narusza interes społeczny, gdyż jej wykonanie przez ww. stronę prowadziłoby do sytuacji, że po wybudowaniu wspomnianej drogi ekspresowej, co niewątpliwie leży w interesie społecznym, i przebudowie wykonanego przez ww. stronę przedmiotowego zjazdu, do czego zarząd drogi byłby zobowiązany na podstawie art. 29 ust. 2 cyt. na wstępie ustawy o drogach publicznych, droga ta nie spełniałaby warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi klasy S. W szczególności nie spełniałaby warunku określonego w przepisie § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, który stanowi, że: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie zjazdów- na drodze klasy S jest zabronione'". Tym samym byłoby zagrożone bezpieczeństwo ruchu drogowego, które jest wykładnikiem ważnego interesu społecznego. Zdaniem organu decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. w części, która określa termin obowiązywania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu do końca 2015 r., rażąco narusza interes społeczny, a to stanowi podstawę odstąpienia organu od zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a. Skargę na tę decyzję wniósł skarżący wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej warunku obowiązywania zezwolenia na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki [...] w m. B., określonego jako termin 31 grudnia 2011 r. i uznanie uprawnienia skarżącego, tj. zezwolenia na zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki [...] w m. B., za bezterminowy pod rygorem dla obu stron (tj. Organu i skarżącego), uzgodnienia jego ewentualnej przebudowy w trakcie realizacji inwestycji związanych z drogą krajową nr [...], na tym odcinku. Zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez niezastosowanie się Organu w sposób pełny do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w treści Wyroku z dnia 20 września 2007 r., wiążącego Organ oraz poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w sposób sprzeczny z oceną prawną Sądu. Wskazał na naruszenie art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego w drodze rozpatrywania odwołania oraz poprzez nadinterpretację zapisu przepisu art. 139 in fine. Ponadto wskazał na naruszenie przepisu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) poprzez aprioryczną supremację interesu społecznego nad interesem skarżącego, a w konsekwencji braku wyważenia interesu skarżącego jako jednostki, podczas wydawania decyzji, przy założeniu "z góry", w świetle braku konkretnych przesłanek, że jego postulaty będą w przyszłości nie do pogodzenia z interesem społecznym. Podniósł, że organ naruszył art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego wątpliwości przy interpretacji przepisów i założeń oraz przez negatywną postawę Organu w stosunku do propozycji skarżącego bez wnikliwszej ich analizy, a w konsekwencji obrazę zasady pogłębiania zaufania do organów państwa. Uznał, że naruszono art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez wydanie niekorzystnej dla skarżącego decyzji w konsekwencji postępowania, w którym brak było należytego informowania go co to istotnych faktów a co więcej przekazywano mu informacje pozostające ze sobą w sprzeczności. Jego zdaniem naruszono art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 ze zm.) poprzez wykorzystywanie, w ocenie skarżącego, jego nieznajomości przepisów, celem wydłużenia toku sprawy do momentu realizacji inwestycji równoległej co do będącej przedmiotem niniejszego postępowania, by w efekcie doprowadzić do zablokowania możliwości zmiany niekorzystnej dla skarżącego decyzji Organu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu z dnia [...] lutego 2008 r. mocą, której uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia numeru działki objętej zezwoleniem na lokalizację przedmiotowego zjazdu oraz warunku obowiązywania tego zezwolenia i orzeczenie w tym zakresie, że zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. B. należy zlokalizować na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2011 r. Z wykładni przepisu art. 139 k.p.a. wynika, że zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2; zob. także wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNAPiUS 2001, nr 3, poz. 60, zgodnie z którym organ odwoławczy nie narusza zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Niekorzyść, o której mowa w art. 139, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Przepis art. 139 k.p.a. ustanawia odstępstwa od zakazu reformationis in peius. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Ochrona ta nie jest jednak pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony; zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Przepis art. 139 in fine określa wyjątki od zakazu reformationis in peius i w związku z tym nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w tym przepisie, należałoby rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym znaczeniem tego pojęcia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony odwołującej się, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 71: "organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a.". Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji. Kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego, nasuwa poważne wątpliwości, zwłaszcza co do jego uzasadnienia. Wiążą się one także z nieostrością pojęcia "interes społeczny", zaliczanego w ramach klasyfikacji tych pojęć do grupy klauzul generalnych o dużym stopniu ogólności (zob. M. Mincer, Pojęcia niedookreślone..., s. 96-97). W każdym jednak przypadku organ dokonujący interpretacji tego rodzaju pojęcia powinien mieć na względzie zasadę ustaloną przez NSA w wyroku z dnia 20 października 1990 r. (II SA 759/90, OSP 1991, z. 7-8, poz. 178), w której przyjęto, że "zastosowanie pojęcia nieostrego wymaga wskazania nie tylko jego uwarunkowań zewnętrznych wynikających z chronionych wartości zawartych w całym systemie prawa, ale i jego uwarunkowań wynikających z wartości i zasad leżących u podstaw aktu normatywnego, w którym zastosowano dane pojęcie nieostre. Dopiero wtedy dokonana ocena szczegółowo ustalonych okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego". W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu nie została wykazana żadna z przesłanek opisanych w art.139 k.p.a. przemawiających za możliwością zmiany decyzji na niekorzyść strony. Organ nie wykazał rażącego naruszenia prawa lub istnienia interesu społecznego do czego był zobowiązany orzeczeniem sądu z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1111/07. Faktem jest, że do drogi głównej ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, o czym stanowi przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze ekspresowej (droga klasy [...]) stosowanie zjazdów jest zabronione (§ 9 ust. l pkt 2 in fine ww. rozporządzenia): możliwe są tylko wyjazdy i wjazdy na tę drogę na połączeniu jej jezdni z łącznicą na węźle albo z MOP. Organ powołuje się na nieobowiązujące koncepcje i wskazuje, że jeżeli droga ekspresowa [...] zostanie wybudowana zgodnie z koncepcją, tzn. jeżeli rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...], która obecnie zalicza się do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), zostanie przystosowany do parametrów drogi ekspresowej, to przedmiotowy zjazd ulegnie likwidacji (rozbiórce), a do obsługi nieruchomości przyległych do drogi ekspresowej [...], w tym również działki nr [...], będą wykorzystane inne drogi. Jeżeli natomiast omawiany odcinek drogi krajowej nr [...] nie będzie przystosowany do parametrów drogi ekspresowej [...]. tzn. jeżeli przebieg trasy przyszłej drogi ekspresowej nie będzie się pokrywał z obecnym przebiegiem trasy drogi krajowej nr [...], to przedmiotowy zjazd nie będzie musiał ulec likwidacji, a strona będzie mogła wystąpić z wnioskiem o zmianę niniejszej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. celem uzyskania zezwolenia na lokalizacje tego zjazdu na czas nieokreślony. Wskazuje, że ostateczny przebieg trasy drogi ekspresowej [...], a także lokalizacja miejsc obsługi podróżnych (MOP) na tej drodze nie są jeszcze znane. Wobec tego biorąc pod uwagę przepis art. 6 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa należy uznać, że brak ostatecznej koncepcji przebiegu trasy drogi ekspresowej [...], a także lokalizacja miejsc obsługi podróżnych (MOP) nie mogą stanowić o skutkach społecznych jeżeli są one co najmniej hipotetyczne i nie są obowiązującym prawem. Przepis art. 6 k.p.a. określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (J. Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Zgodnie z art. 107 § 1 organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję. Dany przepis obowiązuje, jeżeli spełnione są następujące warunki: "(a) został ustanowiony zgodnie z przepisami obowiązującymi w danym systemie prawa i «wszedł w życie»; (b) lub jest uznaną konsekwencją przepisów należących do systemu; (c) nie został formalnie derogowany; (d) nie jest sprzeczny z żadnym z przepisów obowiązujących w systemie; (e) jeżeli jest sprzeczny z jakimś przepisem obowiązującym, to albo nie zostaje uznany za obowiązujący na podstawie przyjętych reguł kolizyjnych albo zostaje zinterpretowany w taki sposób, że przestaje być sprzeczny z przepisem obowiązującym w systemie prawa" (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie..., s. 96). Badając sprawę w zakreślonych wyżej granicach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, iż przy wydawaniu decyzji organ dopuścił się naruszenia art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z jego treścią organ administracji w toku ponownego rozpoznawania sprawy związany jest zarówno oceną prawną jak i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w orzeczeniu uchylającym poprzednią decyzję organu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2005 r. (II OSK 218/05) uściślił, że w zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa przez organ zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez Sąd za błędne i jakie zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem, przy czym ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez ten organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Orzeczenie sądu administracyjnego stwarza taką sytuację procesową, iż pozostawia jej tok działaniu organów właściwych do załatwienia sprawy, według przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej organów. Organ administracji, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, po otrzymaniu akt sprawy ma podjąć zatem zgodne z prawem działania mające na celu wykonanie ustaleń zawartych w orzeczeniu sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla, iż ustawodawca, na gruncie art. 153 p.p.s.a., w żadnym przypadku nie przewiduje zwolnienia organu od obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznawania sprawy oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę rozważania sądu i wyda decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny sprawy a nie założenia, które jak przyznano w pismach organu mogą ulec zmianie. Reasumując powyższe rozważania należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot także pewne obowiązki, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełnia wspomniana wyżej decyzja administracyjna. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi