VI SA/Wa 847/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania koncesji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] października 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie udzielenia koncesji nr [...] na rzecz L. SA w B. z uwagi na brak posiadania przez P. Sp. z o.o. przymiotu strony postępowania, którego wniosek o wznowienie dotyczy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka P. Sp. z o.o., zwana dalej "stroną" lub "skarżącą" pismem z dnia [...] września 2013 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia koncesji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. na rzecz L. SA w B., podnosząc, że w przedmiotowym postępowaniu zakończonym wydaniem koncesji przysługiwał jej przymiot strony oraz, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Minister Środowiska po rozpoznaniu powyższego wniosku wydał postanowienie z [...] października 2013 r., którym odmówił wznowienia postępowania, z uwagi na fakt, że wniosek pochodzi od podmiotu, który nie posiada przymiotu strony. Zdaniem organu wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka wznowieniowa może bowiem stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy na nią powołuje się podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Tymczasem P. Sp. z o.o. wnioskiem z [...] lipca 2013 r. zwróciła się do Ministra Środowiska o zmianę koncesji [...], następnie pismem z dnia [...] lipca zmodyfikowała przedmiotowy wniosek. W tym czasie przed Ministrem Środowiska toczyło się postępowanie w sprawie udzielenia koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "[...]" na rzecz L. SA, zakończona dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ koncesyjny wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych w przedmiotowym wniosku, co skarżąca uczyniła w dniu [...] sierpnia 2013 r. W związku z zakończeniem postępowania z wniosku L. SA dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana koncesja nr [...], co stanowiło podstawę do odmowy zmiany koncesji na rzecz spółki P. Sp. z o.o. Zdaniem organu, do czasu uzupełnienia braków formalnych postępowanie z wniosku P. Sp. z o.o. nie mogło być uznane za wszczęte a zatem nie istniał po stronie spółki interes prawny legitymujący ją do udziału w postępowaniu zakończonym udzieleniem koncesji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. Od postanowienia z dnia [...] października 2013 r. skarżąca złożyła w dniu [...] listopada 2013 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przepisów art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i 61 § 3 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku organ postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzył dotychczasową argumentację oraz uzupełniająco wskazał, że zgodnie z orzecznictwem przesądzono w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednakże nie oznacza to, że wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuję z mocy prawa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2178/11). Jeżeli przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że jurysdykcyjne postępowanie administracyjne wszczynane jest także na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania jest możliwe na podstawie takiego podania skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09). Wniosek skarżącej nie spełniał wymogów formalnych określonych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., nr 163, poz. 981 z późn. zm.), które to braki zostały uzupełnione dopiero [...] sierpnia 2013 r. Zatem po stronie skarżącej interes prawny legitymujący ją do udziału w postępowaniu zakończonym udzieleniem koncesji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] był jedynie potencjalnym, determinowanym uzupełnieniem wskazanych braków. Z tych względów organ na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 61 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że: 1) skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem koncesji nr [...] na rzecz spółki L. SA. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] października 2013 r. oraz wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu postępowanie w sprawie o zmianę koncesji nr [...] wszczęte zostało z dniem [...] lipca 2012 r., tj. z dniem doręczenia Ministrowi Środowiska wniosku o zmianę. Przyjęcie przez organ daty [...] sierpnia 2013 r. jest błędne i stanowi naruszenie art. 61 § 3 k.p.a., który stanowi, że "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej". Według oceny skarżącej fakt późniejszego używania jej do uzupełnienia wniosku jest bez znaczenia dla określenia daty wszczęcia postępowania w sprawie zmiany koncesji nr [...]. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Zestawienie dat wszczęcia postępowania z wniosku P. Sp. z o.o. ([...] lipca 2013 r.) i daty wydania koncesji nr [...] na rzecz L. ([...] sierpnia 2013 r.) prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w toku trwania postępowania zainicjowanego wnioskiem L. organ miał wiedzę o innym podmiocie (P. Sp. z o.o.), który ubiegał się o to samo uprawnienie do tego samego obszaru koncesyjnego. Wobec powyższego Minister Środowiska winien był potraktować P. Sp. z o.o. jako stronę postępowania wszczętego wnioskiem L. i dopuścić do prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z [...] września 2014 r. strona skarżąca uzupełniła zarzuty skargi , wskazując na: 1) naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie przez Ministra Środowiska merytorycznej oceny przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu a zatem ocenę merytoryczną wniosku o wznowienie postępowania (opartego o okoliczność wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) w fazie, w której wniosek ten może być badany wyłącznie pod kątem formalnym oraz 2) naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stronie skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym udzieleniem na rzecz L. koncesji nr [...] z uwagi na błędne przyjęcie, że wszczęcie przez stronę konkurencyjnego postępowania o zmianę koncesji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w rejonie "[...]" i rozszerzenie jej na obszar, o koncesję na który ubiegała się L. nastąpiło nie z dniem złożenia przez spółkę żądania wszczęcia postępowania tj. [...] lipca 2013 r., lecz dopiero z dniem [...] sierpnia 2014 r. po uzupełnieniu przez spółkę braków wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do: 3) naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania pomimo tego, że P. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. udzielającej L. koncesji nr [...] na rozpoznawanie węgla kamiennego. Uczestnik postępowania L. SA wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, albowiem uczestnik postępowania pismem z [...] września 2014 r. zrzekł się udzielonej mu koncesji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ reprezentowany przez pełnomocnika na rozprawie w dniu [...] października 2014 r. oświadczył, że nie została jeszcze wydana decyzja o wygaśnięciu koncesji w następstwie złożonego oświadczenia o zrzeczenie się jej przez uczestnika postępowania, jednakże wywodził, że decyzja ta ma jedynie charakter deklaratywny a więc wygaśnięcie koncesji nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 270 z 2012 r.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał skargę za zasadną. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia koncesji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. na rzecz L. SA w B.. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, który stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W pierwszej kolejności organ bada, czy podanie wskazuje jedną z ustawowych przesłanek wznowienia określoną w art. 145 § 1 k.p.a. lub też art. 145a § 1 k.p.a., 145 b § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 § 1 § 2 k.p.a., art. 145a § 2 k.p.a., art. 145b § 2 k.p.a.) oraz wydaje postanowienie w przedmiocie wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania (art. 149 k.p.a.). Ten etap postępowania ma charakter czysto formalny zaś wszelkie rozważania i czynności merytoryczne możliwe są dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać zasadność zarzutu skargi wykazującego wadliwość działania Ministra Środowiska, który dokonał merytorycznej oceny przyczyny wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Wniosek strony oparty był na przesłance wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz termin na złożenie tego wniosku (art. 148 § 2 k.p.a.) został zachowany. W tej sytuacji organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy i wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. Oznacza to, że badanie czy wniosek został złożony przez podmiot posiadający przymiot strony oraz czy strona nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu powinno mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowaniu. Tymczasem ocena merytoryczna wniosku nastąpiła już na etapie, kiedy winno być sprawdzane zachowanie warunków formalnych a zatem zasadnie strona podnosi, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem na tym etapie wniosek strony spełniał warunki formalne (podstawa wznowienia i termin) a zatem organ winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Powyższa wadliwość skutkowała uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2013 r. stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Należy również wskazać, co słusznie wywodzi skarga, iż Minister Środowiska dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. odmawiając uznania skarżącej za stronę postępowania, zakończonego udzieleniem na rzecz L. koncesji nr [...]. Wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany koncesji nastąpiło z datą doręczenia organowi wniosku strony tj. z dniem [...] lipca 2013 r. a nie jak błędnie uznał organ tj. z dniem uzupełnienia jego braków formalnych tj. z dniem [...] sierpnia 2013 r. W tym względzie strona skarżąca trafnie powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, w myśl którego "zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowanie na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3 a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a.". W tym stanie rzeczy toczyły się dwa postępowania dotyczące zbliżonego terenu. Strona skarżąca domagała się zmiany udzielonej jej koncesji poprzez poszerzenie o wskazany teren, natomiast L. wnosiła o udzielenie koncesji rozpoznawczej na tym terenie. Niewątpliwie więc organ miał do czynienia z wnioskami dwóch konkurujących ze sobą podmiotów gospodarczych. Skarżąca miała więc interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu wszczętym na wniosek L. zaś organ zgodnie z art. 9 k.p.a. winien powiadomić ją, że takie postępowanie się toczy. Powyższe uchybienia skutkowały również uchyleniem obu zaskarżonych postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, o co wnosił uczestnik postępowania. W myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się, że z tą bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego będziemy mieli do czynienia wówczas, kiedy w toku tego postępowania a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Tadeusz Woś i inni, Wydanie 2, str. 581). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli ze strony Sądu były postanowienia Ministra Środowiska odmawiające wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. na rzecz L. SA w B. Postanowienia te nie zostały do chwili orzekania przez Sąd pozbawione bytu prawnego. Wygaśnięcie zaś decyzji z [...] sierpnia 2013 r. winno być uwzględnione przez organ przy ponownym rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez stronę skarżącą. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.