VI SA/Wa 85/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. W. i K. R. – R. s.c. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej orzeka: 1. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2004 r.; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2004 r., którą nałożono na firmę R. s.c. W. W., K. R. z siedzibą w O. karę pieniężną w wysokości 7992 zł za umieszczenie bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym dwóch tablic reklamowych o wymiarach 3,70 x 1,50 m każda. Kara została naliczona za 40 dni zajęcia pasa drogowego (od dnia [...] lipca 2004 r. do [...] września 2004 r.). Od tej decyzji K. R. i W. W. (wspólnicy spółki cywilnej R.), prowadzący działalność w ramach spółki cywilnej, pod nazwą R. s.c. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili prowadzenie postępowania administracyjnego i skierowanie decyzji do podmiotu nieposiadającego osobowości prawnej i nałożenie na ten podmiot opłaty karnej. Nadto zarzucili naliczenie opłaty karnej za umieszczenie w pasie drogowym tablic reklamowych, podczas gdy, w ocenie skarżących, były to obiekty budowlane, w stosunku do których obowiązują inne stawki opłat. Wyrokiem z dnia 16 sierpnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 211/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd odwołując się do przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji stwierdził, iż zarzuty skargi są bezzasadne. Powierzchnię reklam ustalono, po dokonaniu ich pomiarów, na 11,1 m2, a zatem po zastosowaniu określonej w powołanym rozporządzeniu stawki podstawowej – 1,8 zł – oraz ilości dni zajęcia pasa drogowego i po dziesięciokrotnym podwyższeniu opłaty, naliczono karę pieniężną w kwocie podanej w decyzji. Opłata karna została naliczona od dnia [...] lipca 2004 r., to jest za okres od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, do dnia [...] września 2004 r. to jest do dnia stwierdzenia przez drogomistrza usunięcia reklam. Zainstalowanie reklam stwierdzono po przeprowadzeniu wizji lokalnych, z których sporządzono protokóły. Nadto miejsce ich posadowienia określił uprawniony geodeta stwierdzając, że reklamy znajdowały się na nieruchomości oznaczonej nr [...] należącej do Skarbu Państwa, a będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w K. Działka sąsiednia o nr [...] należała do skarżących. Sąd uznał za niezasadny zarzut nieprawidłowego zaklasyfikowania obiektu postawionego przez spółkę jako reklamy, a nie jako obiektu budowlanego. Stwierdził również, iż podniesiona przez skarżących okoliczność, że reklamy zostały zainstalowane przez przypadek na nieruchomości nie należącej do spółki nie zmienia faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Natomiast odnosząc się do zarzutu, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone w stosunku do właściwej strony, Sąd podniósł, iż pierwsze pismo, o wszczęciu postępowania, faktycznie zostało mylnie zaadresowane do firmy P., jednakże już następne w tej samej sprawie prawidłowo adresowano na firmę R. s.c. z podaniem nazwisk i pierwszych liter imion właścicieli. Także decyzje zapadłe w sprawie były adresowane z podaniem imion i nazwisk właścicieli spółki. W tym stanie rzeczy Sąd uznał powyższy zarzut za chybiony, ubocznie wskazując, że skarżący w skardze określili siebie, nie mając wątpliwości, że jako strona składają skargę, tak jak to czynił organ administracji w decyzjach, podając nazwę firmy oraz swoje imiona i nazwiska. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli W. W. i K. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą R. s.c. W. W., K. R. z siedzibą w O., zarzucając naruszenie art. 25 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wydania wyroku zakładającego, iż skargę złożył podmiot mniemający zdolności sądowej oraz naruszenie art. 13 § 1, art. 135 i art. 138 cyt. ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skargę złożył podmiot określony jako R. s.c. W. W. i K. R. zamiast przyjęcie, iż skargę złożyli W. W. i K. R., a także uchybienie art. 860 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że spółce cywilnej przysługuje zdolność sądowa. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 106/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. W. i K. R. solidarnie 1060 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zdaniem Sądu w zaskarżonym wyroku istnieje sprzeczność między jego sentencją a uzasadnieniem co do określenia podmiotu, który wniósł skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2004 r. Kwestia ta ma znaczenie dla ustalenia czy skargę do sądu administracyjnego wniósł podmiot uprawniony. W sentencji wyroku z dnia 16 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że rozpoznał sprawę ze skargi R. s.c. W. W., K. R. z siedzibą w O. W tym przypadku wyraźnie określono, że skarżącym jest spółka cywilna. Natomiast w uzasadnieniu wyroku stwierdził odmiennie: "Od decyzji tej (Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2004 r.) K. R. i W. W. (wspólnicy spółki cywilnej R.) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji". Zatem jako skarżących Sąd wskazał osoby fizyczne będące wspólnikami spółki cywilnej. Rozbieżność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem co do podmiotu wnoszącego w tym przypadku skargę nie została w sposób prawem przewidziany usunięta. Jeśli się weźmie pod uwagę, że decyzja będąca przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została skierowana do Spółki a nie do jej wspólników (karę pieniężną bowiem wymierzono Spółce a nie wspólnikom) to niewyjaśnienie przedstawionej wyżej rozbieżności między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem powoduje, że nie wiadomo kto w tej sprawie w rzeczywistości wniósł skargę. W takiej sytuacji zarzut naruszenia przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulujących zdolność sądową (art. 25) można, zdaniem NSA, uznać za uzasadniony. Z akt sprawy wynika jednak, co podniósł NSA, w sposób niebudzący wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w stosunku do spółki cywilnej R. (świadczy o tym zarówno pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Oddział w K. z dnia 22 maja 2004 r. zawiadamiające Spółkę o wszczęciu postępowania w związku z zajęciem pasa drogi krajowej N [...] poprzez umieszczenie reklam na działce [...] oraz pismo tejże Dyrekcji z dnia 24 sierpnia 2004 r. zawiadamiające Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem przez organ decyzji). Również decyzje wydane w tej sprawie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2004 r. i [...] listopada 2004 r. nakładają na firmę R. s.c. W. W., K. R., O. karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej N. [...] S. – K. Z sentencji oraz uzasadnień tych decyzji wynika zatem jednoznacznie, że organ jako stronę w tej sprawie traktował spółkę cywilną R. Tymczasem spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, to znaczy nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Oni też mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną, niebędącą osobą prawną, obowiązków lub przyznania uprawnień, ma ona w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania administracyjnego. Okoliczność taka nie występuje w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, której podstawą są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wbrew przy tym twierdzeniom pełnomocnika organu administracyjnego przedstawionym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 29 listopada 2006 r. do spółki R. nie miał w tej sprawie zastosowania art. 331 Kodeksu cywilnego stanowiący, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi (a taką jest spółka cywilna), którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych (czyli mogą one stać się podmiotami praw i obowiązków). W prawie publicznym można znaleźć liczne przykłady, gdy przepisy ustawowe obejmują swym zakresem jednostki organizacyjne mniemające osobowości prawnej. Przykładem może tu być ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług czy ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym, gdzie takie jednostki, jako podatnicy, są adresatami obowiązków publicznoprawnych. Dlatego też stroną postępowania podatkowego dotyczącego podatku od towarów i usług albo podatku akcyzowego, a w konsekwencji podmiotem wyposażonym w zdolność prawną jest spółka cywilna, a nie wspólnicy takiej spółki. W omawianym jednak przypadku jak wykazano nie ma przepisu ustawy, któryby spółce cywilnej przyznawał zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym o wymierzenie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. Zatem kara pieniężna w tym przypadku winna być nałożona na wspólników spółki cywilnej, a nie na samą spółkę. To, że w nazwie spółki występują również nazwiska wspólników (R. s.c. W. W., K. R., O.) nie oznacza wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, że decyzję nakładającą karę pieniężną na firmę R. s.c, czyli spółkę cywilną można uznać za skierowaną do jej wspólników. Nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby potraktowanej przez organ administracyjny jako stronę postępowania administracyjnego pociąga za sobą nieważność o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Postępowanie administracyjne zostało zatem przeprowadzone wadliwie, a Sąd I instancji tej istotnej okoliczności nie dostrzegł. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają prawo w stopniu uzasadniającym, w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, stwierdzenie ich nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny w w/powołanym wyroku, stwierdził, że zachodzi niewyjaśniona rozbieżność między sentencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a uzasadnieniem co do określenia podmiotu, który wniósł przedmiotową skargę, skutkująca naruszeniem art. 25 p.p.s.a. W sentencji wyroku podano bowiem, że rozpoznano sprawę ze skargi R. s.c. W. W., K. R., a z uzasadnienia wynika, że skarga została złożona przez W. W. i K. R. Podnieść zatem należy, iż przedmiotowa skarga została podpisana zarówno przez W. W., jak i K. R., którzy jako wspólnicy spółki cywilnej R. w nagłówku skargi podali nazwę spółki i swoje nazwiska. Z treści skargi i z istoty podniesionych w skardze zarzutów wynika zatem, iż skarga została wniesiona przez w/w wspólników, nie zaś przez spółkę cywilną, która, co podniósł NSA, a na co zwrócono uwagę również w skardze zdolności do występowania przed sądem administracyjnym nie ma. Odnotowania wymaga przy tym okoliczność, iż chociaż skarga kasacyjna wniesiona została przez W. W. i K. R., jak stwierdził w uzasadnieniu w/w wyroku NSA, to w dokumencie pełnomocnictwa udzielonemu radcy prawnemu Z. C. – W. W. i K. R. posłużyli się pieczątką o treści odpowiadającej treści umieszczonej w nagłówku skargi. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględniając fakt prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga została przez W. W. i K. R. wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych. Oznaczając w sentencji wyroku stronę skarżącą Sąd wskazał zatem, iż skarżącymi są W. W. i K. R. W związku z tym, iż w/w są, co w sprawie bezsporne, wspólnikami R. s.c. i w pismach procesowych skarżących odnotowywana jest ta okoliczność, Sąd po wskazaniu nazwisk skarżących dodał "R. s.c.". Nie zmienia to jednak faktu, iż skarżącymi są W. W. i K. R. i ich skarga podlegała rozpoznaniu. Ponownie rozpoznając sprawę z powyższej skargi Sąd miał na uwadze przepis art. 190 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i w konsekwencji uwzględnił stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. Z akt administracyjnych wynika, iż postępowanie w sprawie było prowadzone w stosunku do spółki cywilnej R. i decyzje wydane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2004 r. i [...] listopada 2004 r. nakładają na firmę R. s.c. W. W. i K. R. karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa wskazanej drogi krajowej. Tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia tych decyzji wynika jednoznacznie, że organ jako stronę postępowania traktował spółkę cywilną R. Tymczasem, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny spółka cywilna nie ma zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym, a podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są jej wspólnicy. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną, niebędącą osobą prawną obowiązków lub przyznania uprawnień ma nadal w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania administracyjnego. Taki stan rzeczy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Zatem w tym przypadku postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w stosunku do wspólników spółki cywilnej i kara pieniężna winna być nałożona na wspólników spółki cywilnej nie zaś na samą spółkę. Organ, jak wskazał NSA, ustalił jednak nieprawidłowo zdolność osoby potraktowanej jako strona postępowania i w konsekwencji postępowania administracyjnego w powyższy sposób nie przeprowadził. Zdaniem NSA taki stan rzeczy skutkuje nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa w istocie bowiem oznacza, iż decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie (tj. z naruszeniem art. 29 kpa). Sąd uznając zatem, iż zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 156 kpa, stwierdził stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważność zaskarżonej decyzji i nieważność decyzji z dnia 23 września 2004 r. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 w sentencji, zaś w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a.