VI SA/Wa 859/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na rzecz strony skarżącej T. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej Prezes Urzędu), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej p.f.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie wydania skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg. 2. W niniejszej sprawie, skarżąca w dniu [...] grudnia 2008 r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg. W czerwcu oraz sierpniu 2009 r. przedłożyła dokumenty uzupełniające, w listopadzie 2009 r. przekazała wyjaśnienia wytwórcy dotyczące oznakowania złożonej dokumentacji rejestracyjnej, polegające na użyciu innej nazwy handlowej niż wnioskowana w Polsce. W marcu 2010 r. skarżąca przekazała uzupełnienia i odpowiedzi dotyczące wyników badań biorównoważności, w kwietniu 2010 r. zaś dodatkowe wyjaśnienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca została pouczona o treści art. 10 K.p.a., jak również poinformowano ją o braku podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego wniosku. Organ zakwestionował dokumentację dotyczącą biorównoważności. 3. W odpowiedzi na powyższe skarżąca w listopadzie 2010 r. przedłożyła wyniki badań uwalniania in vitro dla przedmiotowego produktu w stosunku do produktu referencyjnego [...] o mocy 300 mg. Dnia [...] czerwca 2011 r. został sporządzony raport oceniający ww. produkt leczniczy, zgodnie z którym dokumentacja dotycząca biorównoważności nie spełnia wymagania prawa farmaceutycznego. 4. W dniu [...] lipca 2011 r. Prezes Urzędu, działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.f. oraz art. 104 K.p.a. w zw. z art. 35 p.f. wydał decyzję o odmowie wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu przedmiotowego produktu leczniczego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wniosek oraz dołączona do niego dokumentacja nie spełnia wymagań określonych w ustawie p.f. Powyższa decyzja została doręczona skarżącej [...] lipca 2011 r. 5. W odpowiedzi na powyższe skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (data wpływu do organu [...] sierpnia 2011 r.) wniosła o przedłużenie terminu na wypowiedź o 180 dni. Wskazała, iż złożenie odwołania w terminie 14 dniowym nie jest możliwe wobec trwających dyskusji ekspertów na temat zgodności przedstawionych wyników z wytycznymi oraz konieczności wykonania następnych badań. 6. We wrześniu 2011 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 K.p.a. Organ, uwzględniając niniejszy wniosek postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. zawiesił postępowanie, które to podjął postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. na wniosek skarżącej. W grudniu 2012 r. skarżąca złożyła opinię eksperta prof. dr hab. n. farm. E. S. dotyczącą przedmiotowego produktu leczniczego oraz kopie danych literaturowych. W styczniu 2013 r. została dokonana ocena dokumentacji rejestracyjnej preparatu odtwórczego, ekspert nie zaakceptował dokumentacji dotyczącej biorównoważności wnioskowanego leku z lekiem referencyjnym. 7. W lutym 2013 r. organ pouczył skarżącą o treści art. 9 oraz 10 K.p.a. oraz poinformował, że dokumentacja dotycząca biorównoważności leku wnioskowanego z lekiem referencyjnym nie została zaakceptowana. W uzasadnieniu wspomnianej na wstępie decyzji organ podał, iż wniosek skarżącej oceniany był na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 p.f., zgodnie z którym podmiot odpowiedzialny nie jest obowiązany do przedstawienia wyników badań nieklinicznych lub klinicznych, jeżeli wykaże, że produkt leczniczy jest odpowiednikiem referencyjnego produktu leczniczego, który jest lub był dopuszczony do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej lub innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a od daty wydania pierwszego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu referencyjnego produktu leczniczego w którymkolwiek z tych państw od dnia złożenia wniosku o dopuszczenie do obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej upłynął okres 6 lat, chyba że ochrona patentowa referencyjnego produktu leczniczego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wygasła wcześniej. Stosownie zaś do art. 15 ust. 6 p.f. w brzmieniu obowiązującym w czasie gdy wniosek był składany, odpowiednikiem produktu leczniczego jest produkt leczniczy posiadający taki sam skład jakościowy i ilościowy substancji czynnych, taką samą postać farmaceutyczną jak referencyjny produkt leczniczy i którego biorównoważność wobec referencyjnego produktu leczniczego została potwierdzona odpowiednimi badaniami biodostępności. Organ zauważył, że przed zakończeniem postępowania w pierwszej instancji, dnia 1 maja 2011 r . weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 82, poz. 451, dalej u.r.p.l.), która zmieniła brzmienie art. 15 p.f. Treść art. 15 ust. 6, została przeniesiona do ustępu 8 nowego art. 15. Treść tego artykułu nie uległa zmianie. Zgodnie z art. 20 ust 2 u.r.p.l., do referencyjnych produktów leczniczych, dla których wniosek o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu został złożony po dniu 1 listopada 2005 r., stosuje się przepisy art. 15 znowelizowanej ustawy Prawo farmaceutyczne. Referencyjnym produktem leczniczym dopuszczonym do obrotu w Polsce jest [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg, podmiotu odpowiedzialnego S.. Według wytycznej CPMP/EWP/280/96 p. 5 Applications for modified release forms essentially similar to a marketed modified release form wnioskodawca powinien przedłożyć takie badanie w porównaniu z produktem referencyjnym, tzn. wymienionym wyżej. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie przedstawiono wyników badania biorównoważności po jednorazowym podaniu w porównaniu z referencyjnym produktem leczniczym o mocy 300 mg w warunkach na czczo. Dla wykazania biorównoważności produktu wnioskowanego z referencyjnym produktem leczniczym wymagane jest porównanie takich samych dawek obu produktów w przeliczeniu na zawartość substancji czynnej. W przedstawionym badaniu biorównoważności (badanie VPA/GP 36-99) wnioskodawca porównał biodostępność produktu wnioskowanego pod nazwą [...] CR 300 mg (podano 3 tabletki = 900 mg jednorazowo) z biodostępnością produktu [...] CR 500 mg (podano 2 tabletki = 1000 mg jednorazowo). W badaniu zastosowano mnożnik (1,11) w celu przekształcenia wyników uzyskanych po podaniu dawki 900 mg w stosunku do dawki 1000 mg. Organ zauważył, że zgodnie z wytyczną CPMP/EWP/QWP/1401/98 w badaniu biorównoważności porównuje się takie same dawki produktów leczniczych, a zastosowanie mnożnika nie jest akceptowane. Podkreślił, że w przekazanym badaniu nie zastosowano właściwego produktu referencyjnego [...] 300 mg, tabletki o przedłużonym uwalnianiu, podmiotu odpowiedzialnego [...], lecz użyto produkt [...] CR 500 mg, tabletki o przedłużonym uwalnianiu, który jest odpowiednikiem referencyjnego produktu leczniczego. Dlatego też w ocenie Prezesa Urzędu w przedmiotowej sprawie badania biodostępności de facto nie zostały przeprowadzone, ponieważ nie przeprowadzono ich w odniesieniu do referencyjnego produktu leczniczego. Odnosząc się do przedłożonej przez stronę opinii, organ stwierdził, że wnioskodawca prawidłowo określił kategorię rejestracyjną wnioskowanego produktu jako odpowiednika oryginalnego gotowego produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg (pierwsza rejestracja w Polsce [...] stycznia 1997 r., nr pozwolenia [...]). Jednakże rozpatrywanie możliwości uzyskania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu leku odtwórczego w oparciu o inne, wymienione w opinii kategorie rejestracyjne jest bezzasadne. W ocenie Prezesa Urzędu, badanie [...], V. 1999, na które powołano się w opinii, zostało zaplanowane i wykonane nieprawidłowo. Zastosowano bowiem nieakceptowalne przeliczenia matematyczne w celu porównania wielkości wyznaczonych parametrów farmakokinetycznych po podaniu różnych dawek produktów leczniczych (900 mg i 1000 mg). Z danych literaturowych zamieszczonych w opinii wynika, że powyższe jednorazowe dawki znajdują się poza zakresem liniowym zależności stężenia substancji czynnej w osoczu a podaną dawką. Nie zastosowano referencyjnego produktu [...] o mocy 300 mg, natomiast dokonano porównania parametrów farmakokinetycznych wyznaczonych dla produktu odtwórczego [...] o mocy 300 mg i 500 mg. Podobieństwo porównawczych profili uwalniania substancji czynnej z formulacji odtwórczej i referencyjnej może stanowić jeden z dowodów biorównoważności tych formulacji, jedynie w odniesieniu do postaci farmaceutycznych o natychmiastowym uwalnianiu ([...]). Zdaniem organu, informacja o dopuszczeniu do obrotu przedmiotowego produktu leczniczego w innych krajach nie jest dowodem w sprawie. W odniesieniu do leku odtwórczego, potwierdzeniem jego skuteczności i bezpieczeństwa stosowania są pozytywne wyniki prawidłowo przeprowadzonych badań biorównoważności z użyciem odpowiedniego leku referencyjnego. Ponadto opinia z merytorycznego punktu widzenia tzn. bezpieczeństwa i skuteczności stosowania wnioskowanego produktu jako zamiennika oryginalnego preparatu nie wniosła żadnych nowych danych w sprawie. Według obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej przepisów prawa farmaceutycznego (art. 15 ust. 1 pkt 8 p.f.) wnioskodawca powinien przedłożyć badanie biorównoważności po podaniu jednorazowym w warunkach na czczo dla preparatu [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg wobec analogicznej postaci i mocy referencyjnego produktu leczniczego [...]. Odnosząc się do wniosku skarżącej dokonanie oceny dokumentacji przez niezależnego eksperta, organ zauważył, że ocena dołączonej do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentacji była sporządzona przez innego niż w pierwszej instancji eksperta nie będącego pracownikiem Urzędu Rejestracji. Organ stwierdził, że w przedłożonym badaniu biodostępności nie porównano produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg, z referencyjnym produktem leczniczym [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg lecz z odpowiednikiem referencyjnego produktu leczniczego [...] CR 500 mg. Tym samym warunek określony w art. 15 ust. 8 p.f. nie został spełniony, dlatego też zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 30 ust. 1 pkt 1 p.f. – decyzja o odmowie wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego bowiem wniosek oraz załączona do niego dokumentacja nie spełniają wymagań określonych w ustawie. 8. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.r.p.l. i art. 7. K.p.a. polegające na niezasięgnięciu opinii Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, mimo iż była ona niezbędna do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, - naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 84 K.p.a. polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności: a) wydanie decyzji w oparciu o wytyczne CPMP/EWP/280/96 oraz CPMP/EWP/QWP/1401/98 z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, b) błędne uznanie za niedopuszczalne użycie w badaniu biorównoważności mnożnika, - naruszenie art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna być uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca przypomniała, że składała wniosek o dopuszczenie do obrotu przedmiotowego produktu leczniczego o mocy 300 mg, jak również o mocy 500 mg, a ocena dokumentacji odbywała się łącznie. Zauważyła, iż kwestia mnożnika została zaakceptowana przez agencję rejestracyjną w Wielkiej Brytanii (M.), która w 2001 r. dysponując analogiczną dokumentacją, działając w oparciu o analogiczne wytyczne (CPMP/EWP/280/96) wydała pozwolenie na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego. Skarżąca podniosła, iż przedstawiła porównawcze profile uwalniania produktu [...], 300 mg z produktem referencyjnym [...], 300 mg dostępnym na rynku polskim. Wyniki badań wykazywały wysoki stopień podobieństwa obydwu produktów, potwierdzały zatem możliwość rejestracji produktu leczniczego. W dokumentacji rejestracyjnej znajdowały się wyniki badań biorównoważności produktu [...] o mocy 500 mg w stosunku do produktu referencyjnego o mocy 500 mg. Badania potwierdziły biorównoważność obydwu produktów. Tak więc, w badaniach klinicznych wykazano biorównoważność produktu testowego [...] o mocy 500 mg z produktem referencyjnym [...] o mocy 500 mg, jak również potwierdzono biorównoważność produktu testowego [...] o mocy 300 mg z produktem [...], 500 mg (badanie z zastosowaniem mnożnika). Ponadto badania in vitro w postaci porównawczych profili uwalniania potwierdziły równoważność produktu testowego o mocy 300 mg z produktem referencyjnym o mocy 300 mg. Produkty testowe o mocy 300 mg i 500 mg produkowane są w tym samym miejscu, wg tego samego schematu wytwarzania, a skład obydwu mocy produktu testowego jest proporcjonalny. Skarżąca zauważyła, że złożyła przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków porównawcze badania profili uwalniania pomiędzy produktem testowym [...], 300 mg i produktem referencyjnym [...], 300 mg oraz pomiędzy obydwoma mocami produktu [...] (500 mg i 300 mg). Badania potwierdziły równoważność farmaceutyczną produktu testowego i referencyjnego. Wykazały również podobieństwo profili uwalniania dla obydwu mocy produktu testowego. W momencie toczącej się dyskusji z organem procedura rejestracyjna dla produktu [...], 500 mg została zakończona pozytywnie, a zawarte w dokumentacji badania biorównoważności zostały uznane za poprawne, uzyskane wyniki porównawczych profili uwalniania stanowiły potwierdzenie podobieństwa produktu [...], 300 mg z dopuszczonym przez organ do obrotu produktem [...], 500 mg. Skarżąca podkreśliła, że ani ustawa (art. 15 ust. 8 p.f.) ani obowiązujące rozporządzenie nie precyzuje w jaki sposób wykazana powinna być biorównoważność produktu testowego i referencyjnego. Wskazówki znajdują się w licznych wytycznych powstających na poziomie europejskim, jednakże jest to tzw. prawo miękkie zawierające wskazówki dotyczące aspektów dokumentacji rejestracyjnej, których spełnienie jest zalecane i umożliwia przyspieszenie oceny dokumentacji. Zgodnie z dokumentem EMEA/P/24143/2004 Europejskiej Agencji Leków w uzasadnionych przypadkach spełnienie wszystkich zaleceń nie jest konieczne. Skarżąca podkreśliła, że organ powołując się na zapisy wytycznych odmówił wydania pozwolenia, jednakże podając, że przedstawione dane w świetle obowiązującego prawa nie mogą być uznane za zastępujące badania biorównoważności produktu [...], 300 mg z produktem referencyjnych [...], 300 mg. W ocenie skarżącej, badania spełniają wymogi określone w przepisach prawa, natomiast organ w przypadku powziętych wątpliwości winien zwrócić się ze stosownym zapytaniem do Komisji do Spraw Produktów Leczniczych. Wspomniana Komisja dokonuje bowiem oceny merytorycznej dokumentacji dotyczącej produktów leczniczych, w zakresie skuteczności działania, bezpieczeństwa stosowania. Ponadto przepisy prawa obowiązujące w zakresie dokumentacji nie wskazują kiedy konieczne jest przeprowadzenie badania klinicznego, a kiedy można od niego odstąpić. Wskazówki w tym zakresie znajdują się w wytycznych, jednakże bezpodstawne jest traktowanie ich jako obowiązującego prawa. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe, rażąco narusza art. 7. K.p.a., bowiem przedstawiła dowody świadczące o braku konieczności wykonywania dodatkowych badań biorównoważności, a obowiązkiem organu było podjąć czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy leżącej w interesie społecznym. Strona skarżąca podała, że wnosząc o podjęcie zawieszonego postępowania, zwróciła uwagę, na wykazaną in vitro, równoważność produktu testowego i referencyjnego oraz przedstawiła listę państw (Wielka Brytania, Niemcy, Belgia, Litwa Łotwa, inne kraje UE, także poza obszarem UE), w których produkt leczniczy o tej samej mocy, tym samym składzie ilościowym, jakościowym, wytwarzany przez tego samego wytwórcę znajduje się w obrocie na mocy pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wydanego na podstawie dokumentacji zgodnej z dokumentacją w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej, opinia prof. dr hab. n. farm. E. S. (autorytetu naukowego w zakresie farmacji) zawierała argumenty potwierdzające słuszność przedstawionych dowodów oraz możliwość akceptacji badania biorównoważności przedstawionego w dokumentacji rejestracyjnej. Autor wspomnianej opinii potwierdził, że kwas walproinowy - substancja czynna zawarta w produkcie [...], posiada ugruntowane zastosowanie medyczne. Jest to zatem substancja o wszechstronnie poznanych właściwościach. Dlatego też, zlecanie dodatkowych badań biorównoważności byłoby trudne do zaakceptowania z bioetycznego punktu widzenia i trudno byłoby znaleźć argumenty przekonujące właściwą Komisję Bioetyczną do wydania zgody na ich przeprowadzenie, szczególnie ze względu na właściwości farmakologiczne substancji czynnej (produkt przeciwpadaczkowy, wywierający działanie w ośrodkowym układzie nerwowym). Zgodnie z podstawową zasadą GCP (Good Clinical Practice) bezpieczeństwo, dobro i prawa uczestników są w badaniu klinicznym najważniejsze. Bezpodstawne narażanie grupy zdrowych ochotników na działanie produktu leczniczego ingerującego w ośrodkowy układ nerwowy należałoby uznać za bezcelowe. W ocenie skarżącej, wnioskowanie do Komisji Bioetycznej o zgodę na przeprowadzenie przedmiotowego badania biorównoważności prawdopodobnie spotkałoby się z decyzją odmowną. Przedstawione dowody wskazywały na brak konieczności wykonywania dodatkowych badań biorównoważności. Organ, w którego obowiązkach pozostaje dbałość o interes publiczny był zobowiązany w sytuacji spornej do przedstawienia sprawy do zaopiniowania Komisji do Spraw Produktów Leczniczych. Samodzielne wydanie decyzji przez organ, bez wcześniejszego zasięgnięcia opinii wspomnianej Komisji, której członkowie posiadają kompetencje i wieloletnie doświadczenie w dziedzinie medycyny, w której stosowany miałby być produkt [...] stanowi, w opinii skarżącej, rażące naruszenie obowiązków organu i działanie, które stoi w sprzeczności ze słusznym interesem obywateli. W interesie obywateli jest obecność na rynku polskim jak największej liczby produktów, co zwiększa dostępność leczenia i jest szczególnie ważne w przypadku terapii tak poważnych chorób jak padaczka. Ponadto skarżąca podniosła, iż organ pominął jej wniosek o skierowanie sprawy do eksperta zewnętrznego – opinii Komisji do Spraw Produktów Leczniczych. 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2013 r., o sygn. akt VI SA/Wa 1629/13 oddalił skargę T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] marca 2013 r. odmawiającą wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił mające zastosowanie w sprawie przepisy i stwierdził, że podstawą oceny wniosku Spółki był art. 15 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 p.f., których treść przywołał. Sąd zauważył, że przytoczone przepisy są zbieżne z treścią art. 10 dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz. U. UE z dnia 28 listopada 2001 r. L 331, s. 67.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 13, t. 27, s. 69), dalej: dyrektywa 2001/83/WE. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 15 ust. 8 p.f. pojęcie odpowiednika referencyjnego produktu leczniczego jest tożsame z pojęciem generycznego produktu leczniczego. Generyczny produkt leczniczy (zdefiniowany w art. 10 ust. 2 lit. b dyrektywy) powinien: 1/ posiadać ten sam jakościowy i ilościowy skład w substancjach czynnych jak referencyjny produkt leczniczy, 2/ mieć tę samą postać farmaceutyczną jak referencyjny produkt leczniczy oraz 3/ jego biorównoważność względem referencyjnego produktu leczniczego powinna zostać udowodniona w drodze przeprowadzenia odpowiednich badań biodostępności. Sąd wskazał, że oryginalnym, dopuszczonym do obrotu w Polsce referencyjnym produktem leczniczym jest [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg, podmiotu odpowiedzialnego S.. Obowiązkiem skarżącej Spółki, jako podmiotu odpowiedzialnego, było uzyskanie i przedstawienie wyników odpowiedniego badania biodostępności leku generycznego i porównanie ich z biorównoważnością leku referencyjnego. Zgodnie z wytyczną CPMP/EWP/280/96 pkt 5 podmiot odpowiedzialny powinien przedłożyć badanie biorównoważności po podaniu jednorazowym w warunkach na czczo dla produktu wnioskowanego (leku generycznego) w porównaniu do odpowiedniej mocy leku referencyjnego ([...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg). Dla wykazania biorównoważności leku generycznego z produktem referencyjnym wymagane jest bowiem porównanie takich samych dawek obu produktów w przeliczeniu na zawartość substancji czynnej, a wyników takich badań skarżąca Spółka nie przedstawiła. Zamiast tego, w dokonanym badaniu biorównoważności porównała biodostępność produktu wnioskowanego pn. [...] CR 300 mg (podano 3 tabletki = 900 mg jednorazowo) z biodostępnością produktu [...] CR 500 mg (podno 2 tabletki = 1000 mg jednorazowo). W badaniu tym zastosowano mnożnik (1,11) w celu przekształcenia wyników uzyskanych po podaniu dawki 900 mg w stosunku do dawki 1000 mg. W przedstawionym badaniu nie zastosowano właściwego, referencyjnego produktu leczniczego ([...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg podmiotu odpowiedzialnego S.), lecz użyto produktu [...] CR 500 mg tabletki o przedłużonym uwalnianiu, który jest sam w sobie lekiem generycznym (odpowiednikiem leku referencyjnego). Porównano zatem biorównoważność obu leków generycznych, nie odnosząc tych badań do leku uznanego za referencyjny w Polsce. Ponadto, dokonując porównania zastosowano mnożnik, mimo że zgodnie z wytyczną CPMP/EWP/QWP/1401/98 w badaniu biorównoważności porównuje się takie same dawki produktów leczniczych, a zastosowanie mnożnika nie jest akceptowane. Wykonane przez Spółkę kolejne badania uzupełniające dotyczyły: 1/ profilu uwalniania tabletek [...] 300 mg i [...] 300 mg (w warunkach in vitro profile uwalniania substancji czynnej z badanych serii produktów były podobne) oraz 2/ porównania wyników uwalniania tabletek [...] 300 mg i [...] 500 mg zawartych w dokumentacji dostarczonej przez podmiot odpowiedzialny. W ocenie Prezesa UR przedstawione dane są niekompletne. Takie ujęcie wyników jest niezgodne z wytyczną CPMP/EWP/QWP/1401/98 i nie może być zaakceptowane. Sąd przywołał też stanowisko organu, zgodnie z którym przedłożona dokumentacja uzupełniająca ("Opinia"), zawierająca badanie przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków, nie zawiera danych, które w świetle prawa mogłyby być uznane za zastępujące badanie biorównoważności produktu (leku generycznego) [...] 300 mg z produktem referencyjnym [...] 300 mg. Badania te opisują jedynie profile uwalniania substancji czynnej obu produktów w warunkach in vitro, które nie mogą – przy uwzględnieniu specyfiki produktu [...] 300 mg – służyć jako podstawa do wnioskowania o profilu farmakokinetycznym in vivo, decydującym o uznaniu produktu [...] 300 mg za biorównoważny produktowi referencyjnemu. W tej sytuacji organ uznał, że wystąpiły przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1 p.f., w myśl którego Prezes Urzędu wydaje decyzję o odmowie wydania pozwolenia, jeżeli wniosek oraz dołączona do wniosku dokumentacja nie spełnia wymagań określonych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia przepisów postępowania; jak zauważył, zdaniem organu materiał dowodowy w sprawie był wielokrotnie oceniany i uzupełniany, co świadczyło m.in. o dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej. Właściwe rozstrzygnięcie sprawy było o tyle istotne, że nie szło w tym postępowaniu o lek na błahe przeziębienie, lecz na padaczkę. Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżąca Spółka zwróciła uwagę na wykazaną in vitro równoważność produktu testowego i referencyjnego oraz przedstawiła listę państw, w których produkt leczniczy o tej samej mocy, tym samym składzie ilościowym, jakościowym, wytwarzany przez tego samego wytwórcę znajduje się w obrocie na mocy pozwolenia na dopuszczenie do obrotu wydanego, na podstawie dokumentacji zgodnej z dokumentacją w niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że zarzut "nie może być odniesiony do rozpatrywanej sprawy, w której rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 8 p.f., któremu jednoznacznie odpowiada art. 10 dyrektywy 2001/83/WE. W związku z tym również zarzuty stosowania w rozpatrywanej sprawie wytycznych unijnych (soft law) nie są zasadne". 11. Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: I. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd prawa materialnego – art. 15 ust. 8 p.f. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie odpowiednika referencyjnego produktu leczniczego stoi w sprzeczności z rozwiązaniem przyjętym przez skarżącą; II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), a także art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i oddalenie skargi; 2. art. 6 k.p.a., a w konsekwencji art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na akceptacji stanowiska organu, który dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o wytyczne nr CPMP/EWP/280/96 oraz CPMP/EWP/QWP/1401/98 nie należące do przepisów prawa powszechnie obowiązującego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, polegające na przytoczeniu ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej z pominięciem ich oceny pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji uniemożliwienie kontroli instancyjnej wyroku; 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody co do których należy się wypowiedzieć. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że norma wynikająca z art. 15 ust. 8 ustawy Prawo farmaceutyczne nie narzuca sposobu określenia biorównoważności oraz nie określa kiedy konieczne jest przeprowadzenie badania klinicznego, a w których sytuacjach od badania takiego można odstąpić. Pewne sugestie dla wnioskodawców znajdują się w licznych wytycznych powstających na poziomie europejskim. Wytyczne te należy jednak zaliczyć do kategorii soft law, czyli prawa miękkiego. Zawierają one wskazówki dotyczące aspektów dokumentacji rejestracyjnej, których spełnienie jest zalecane i umożliwia przyśpieszenie oceny dokumentacji. Jednakże w uzasadnionych przypadkach spełnienie wszystkich wymagań nie jest konieczne, o czym informuje Europejska Agencja Leków w dokumencie EMEA/P/24143/2004 Rev. 1, z którego wynika, że wytyczne mają charakter pomocniczy i – o ile zostanie to właściwie uzasadnione – rozwiązania w nich zaproponowane mogą zostać zastąpione innymi. Zdaniem skarżącej, przedłożone przez nią badania spełniają wymogi określone w przepisach prawa, a jeśli w jakimś zakresie badań przyjęto rozwiązania odbiegające od powszechnie stosowanych (na przykład zastosowano mnożnik), to organ powinien był zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, będącej jego ciałem doradczym. W ocenie skarżącej Sąd nie dostrzegł powyższych uchybień organu w zakresie wykładni art. 15 ust. 8 p.f., co stanowi naruszenie prawa materialnego. Organ, a za nim Sąd naruszyli prawo materialne także dlatego, że oparli się na wytycznych Europejskiej Agencji Leków nr CPMP/EWP/280/96 oraz Komitetu ds. Produktów Leczniczych Stosowanych u Ludzi nr CPMP/EWP/QWP/1401/98, które nie należą do polskiego porządku prawnego, nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła też, że Sąd dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo uzasadnienie wyroku, poza przedstawieniem stanu sprawy i przytoczeniem ustaleń dokonanych przez organ, nie zawiera oceny działań organu pod względem ich zgodności z prawem. Składająca skargę kasacyjną zaznaczyła także, że zlecanie dodatkowych badań biorównoważności byłoby trudne do zaakceptowania z bioetycznego punktu widzenia. Komisja Bioetyczna prawdopodobnie nie wydałaby zgody na ich przeprowadzenie, z uwagi na właściwości farmakologiczne substancji czynnej we wnioskowanym produkcie leczniczym, działającej na ośrodkowy układ nerwowy. 12. Prezes UR skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. 13. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2016 r., II GSK 1349/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z powodu niedokonania przez Sąd I instancji oceny zrelacjonowanych przezeń działań organu. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie tylko nie wyjaśnia tej stanowiącej oś sporu kwestii, lecz poprzestaje na formułowanych przez organ ocenach. Sąd, powołując kilkakrotnie pogląd organu w poszczególnych spornych kwestiach, nie przedstawił własnego rozumowania odnośnie do danego problemu i nie zdobył się na ostateczną ocenę. Nawet w odniesieniu do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 84 k.p.a. Sąd I instancji wprawdzie uznał je za niezasadne, ale jako jedyne uzasadnienie przywołał ocenę organu, na tym poprzestając. Tymczasem postawione w sferze procesowej zarzuty dotykały istotnych kwestii, a mianowicie błędnej oceny przedstawionych przez Spółkę dowodów na potwierdzenie biorównoważności produktu oraz niewystąpienia przez organ o opinię Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, która wyjaśniłaby wątpliwości co do zastosowanej metody wykazania biorównoważności. W ocenie NSA Sąd I instancji nie wyjaśnił także wątpliwości skarżącej Spółki odnośnie do stosowania wskazanych przez organ wytycznych EMEA w sytuacji, gdy wytyczne te mają zdaniem Spółki jedynie pomocniczy charakter, a ich spełnienie jak twierdzi Spółka, odwołując się do informacji Europejskiej Agencji ds. Produktów Leczniczych nr EMA/CPMP/EWP/280/96, w uzasadnionych przypadkach nie jest konieczne. NSA nakazał, by ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, mając w szczególności na uwadze formułowane przez skarżącą Spółkę zarzuty. Jak wywodzi skarżąca, żadna norma prawa krajowego nie narzuca sposobu określenia biorównoważności, a wytyczne EMEA, do których odwołuje się organ, stanowią zdaniem Spółki, tylko sugestie, zalecenia, od których można odstąpić i które poza tym nie stanowią przepisów powszechnie obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zobowiązany będzie zatem ocenić, czy w świetle obowiązującego prawa, zasadna była odmowa udzielenia pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg ze względu na niewykazanie biorównoważności tego produktu leczniczego z produktem referencyjnym, zaś ocena ta musi odnosić się tak do działań procesowych organu, w tym zupełności i trafności oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też zastosowanych przezeń przepisów. 14. Skarżąca wniosła pismo procesowe datowane na 15 czerwca 2016 r., stanowiące rozwinięcie skargi, a pełnomocnik organu, na rozprawie przed WSA, złożył załącznik do protokołu stanowiący odpowiedź na pismo strony skarżącej. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. 3. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy posiada wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2016 r., II GSK 1349/14 oraz zawarta w nim ocena prawa. Stosownie bowiem do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana po rozstrzygnięciu skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna o wiążącym charakterze dokonywana jest w uzasadnieniu orzeczenia. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W literaturze oraz orzecznictwie wskazuje się w kwestii związania sądu administracyjnego tą oceną, że "ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. A. Kabat, t. 6 w: Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. LEX i powołane tam orzecznictwo). Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, LEX nr 1145122 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku innego sądu wiążą w sprawie sąd orzekający. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. Związanie Sądu oraz organu oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Oznacza to również, że także organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, jak również nie jest związany odmiennym poglądem, co do wykładni przepisów prawa materialnego prezentowanym przez stronę (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt GSK 961/09, publ. LEX nr 746364). 4. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jej zarzuty są zasadne, choć nie wszystkie. 5. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] marca 2013 r., którą ten organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie wydania skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.r.p.l. i art. 7. K.p.a., a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 84 oraz 138 K.p.a. oraz wytycznych CPMP/EWP/280/96 oraz CPMP/EWP/QWP/1401/98. 6. W ocenie Sądu, organ trafnie podniósł, że na etapie postępowania administracyjnego nie mają zastosowania przepisy p.p.s.a., dlatego też zarzucenie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jest nieuzasadnione i bezprzedmiotowe. Nie mniej jednak odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, że w sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone. W skardze znajdują się ponadto zarzuty naruszenia, przepisów postępowania, związane błędną oceną materiału dowodowego i niedopuszczeniem jako dowodu opinii Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, mimo iż była ona niezbędna do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu zarzuty te są zasadne. 8. Sprawa ta jest po raz kolejny przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji, nie mniej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.r.p.l. Prezes Urzędu jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach związanych z m.in. dopuszczaniem do obrotu produktów leczniczych, z wyłączeniem produktów leczniczych dopuszczanych do obrotu bez konieczności uzyskania pozwolenia - w zakresie określonym ustawą - Prawo farmaceutyczne. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 lit a) u.r.p.l. do zadań Prezesa Urzędu należy prowadzenie postępowań i wykonywanie czynności w zakresie bezpieczeństwa, obrotu i używania wyrobów, w szczególności wydawanie decyzji w zakresie wyrobów. Powyższe potwierdza art. 3 ust. 1- 3 p.f., w myśl którego do obrotu dopuszczone są, z zastrzeżeniem ust. 4 i art. 4, produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenie na dopuszczenie do obrotu, zwane dalej "pozwoleniem" (ust. 1). Do obrotu dopuszczone są także produkty lecznicze, które uzyskały pozwolenie wydane przez Radę Unii Europejskiej lub Komisję Europejską (ust. 2). Organem uprawnionym do wydania pozwolenia jest Prezes Urzędu (ust. 3). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.r.p.l. przy Prezesie Urzędu działa szereg enumeratywnie wymienionych komisji opiniodawczo-doradczych, w tym również Komisja do Spraw Produktów Leczniczych, do zadań której należy dokonywanie oceny merytorycznej dokumentacji dotyczącej produktów leczniczych przedłożonej przez Prezesa Urzędu, w szczególności w zakresie skuteczności działania, bezpieczeństwa stosowania, zgłoszonego we wniosku o dopuszczenie do obrotu. Prawo farmaceutyczne b. szczegółowo określa leki (ich rodzaje) dopuszczane do obrotu bez konieczności uzyskania pozwolenia, o którym wyżej mowa. W przypadkach, w których produkt leczniczy nie spełnia warunków (wymagań) dopuszczane do obrotu bez konieczności uzyskania pozwolenia, podmiot odpowiedzialny powinien złożyć stosowny wniosek do Prezesa Urzędu o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu. Treść tego wniosku reguluje art. 10 ust. 1 i 2a p.f.; częścią tego wniosku jest również Charakterystyka Produktu Leczniczego, której zakres określa art. 11 p.f. Z kolei art. 8 p.f. reguluje czynności, jakie Prezes Urzędu powinien przeprowadzić przed wydaniem pozwolenia. 9. Podstawą oceny wniosku strony skarżącej był przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 p.f., zgodnie z którym podmiot odpowiedzialny nie jest obowiązany do przedstawienia badań klinicznych lub nieklinicznych, jeżeli wykaże, że produkt leczniczy jest odpowiednikiem referencyjnego produktu leczniczego, który jest lub był dopuszczony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, a od dnia wydania pierwszego pozwolenia na dopuszczenie do obrotu referencyjnego produktu leczniczego w którymkolwiek z tych państw do dnia złożenia wniosku o dopuszczenie do obrotu odpowiednika referencyjnego produktu leczniczego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej upłynął okres co najmniej 8 lat (wyłączność danych). Z kolei zgodnie z ust. 8 tego przepisu w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 82, poz. 451). "Odpowiednikiem referencyjnego produktu leczniczego jest produkt leczniczy posiadający taki sam skład jakościowy i ilościowy substancji czynnych, taką samą postać farmaceutyczną, jak referencyjny produkt leczniczy, i którego biorównoważność wobec referencyjnego produktu leczniczego została potwierdzona odpowiednimi badaniami biodostępności." Powołane przepisy są zbieżne z treścią art. 10 dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. (Dz.U.UE.L.2001.311.67, z późn. zm.) w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi. Przepis ten ma następujące brzmienie: "1. W drodze odstępstwa od art. 8 ust. 3 lit. i) oraz bez uszczerbku dla praw ochrony własności przemysłowej i handlowej, wnioskodawca nie jest zobowiązany do przedstawienia wyników badań przedklinicznych i badań klinicznych jeżeli może wykazać, że produkt leczniczy jest generycznym produktem leczniczym w stosunku do referencyjnego produktu leczniczego, który jest lub był dopuszczony do obrotu na mocy art. 6 w Państwie Członkowskim lub we Wspólnocie na mocy art. 6 pozwolenie na dopuszczenie do obrotu przez okres nie krótszy niż osiem lat. Generyczny produkt leczniczy dopuszczony do obrotu zgodnie z niniejszym przepisem nie może zostać wprowadzony do obrotu przed upływem dziesięciu lat od pierwszego dopuszczenia do obrotu produktu referencyjnego. Przepis akapitu pierwszego stosuje się również gdy referencyjny produkt leczniczy nie został dopuszczony do obrotu w Państwie Członkowskim w którym złożono wniosek o dopuszczenie do obrotu produktu generycznego. W takim przypadku wnioskodawca wskazuje w formularzu wniosku nazwę Państwa Członkowskiego, w którym produkt referencyjny jest lub był dopuszczony do obrotu. Na żądanie właściwych władz państwa członkowskiego, w którym złożono wniosek, uprawnione władze innego Państwa Członkowskiego przekażą w terminie jednego miesiąca potwierdzenie, że referencyjny produkt leczniczy jest lub był dopuszczony łącznie z pełnym składem produktu referencyjnego oraz, jeśli konieczne, inną właściwą dokumentację. Okres dziesięciu lat, określony w akapicie drugim, wydłuża się maksymalnie do okresu jedenastu lat, jeżeli w ciągu pierwszych ośmiu lat okresu dziesięcioletniego, posiadający pozwolenie na dopuszczenie do obrotu otrzyma pozwolenie na jedno lub więcej wskazań terapeutycznych, w odniesieniu do których w ocenie naukowej przewiduje się znaczące korzyści kliniczne w porównaniu z istniejącymi terapiami. 2. Do celów niniejszego artykułu: a) "referencyjny produkt leczniczy" oznacza produkt leczniczy, w stosunku do którego przyznano pozwolenie na mocy art. 6, zgodnie z przepisami art. 8; b) "generyczny produkt leczniczy" oznacza produkt leczniczy posiadający ten sam jakościowy i ilościowy skład w substancjach czynnych oraz tę samą postać farmaceutyczną jak referencyjny produkt leczniczy, oraz którego biorównoważność względem referencyjnego produktu leczniczego została udowodniona w drodze przeprowadzenia odpowiednich badań biodostępności. (...) 3. W przypadku gdy produkt leczniczy nie podpada pod zakres definicji generycznego produktu leczniczego jaką przewidziano w ust. 2 lit. b lub gdy biorównoważność nie może zostać wykazana w drodze badań biodostępności lub w przypadku zmian w substancji czynnej lub substancjach czynnych, wskazań terapeutycznych, mocy, postaci farmaceutycznej lub drogi podania w porównaniu do referencyjnego produktu leczniczego, należy przedstawić wyniki odpowiednich badań przed-klinicznych lub badań klinicznych". 10. Nie ulega wątpliwości, że użyte w art. 15 ust. 8 p.f. pojęcie odpowiednika referencyjnego produktu leczniczego jest tożsame z pojęciem generycznego produktu leczniczego. Generyczny produkt leczniczy powinien: - posiadać ten sam jakościowy i ilościowy skład w substancjach czynnych jak referencyjny produkt leczniczy, - mieć tę samą postać farmaceutyczną jak referencyjny produkt leczniczy, - jego biorównoważność względem referencyjnego produktu leczniczego powinna zostać udowodniona w drodze przeprowadzenia odpowiednich badań biodostępności. Oryginalnym, dopuszczonym do obrotu w Polsce produktem leczniczym (referencyjnym produktem leczniczym) jest [...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu 300 mg, podmiotu odpowiedzialnego S.. Jak stwierdzono w decyzji pierwszoinstancyjnej, dokumentacja chemiczna, farmaceutyczna i biologiczna, farmakologiczno-toksygologiczna i kliniczna (z wyłączeniem dokumentacji dotyczącej biorównoważności) oraz dotycząca opisu systemu monitorowania działań niepożądanych generycznego produktu leczniczego pn. [...] została zaakceptowana przez Prezesa Urzędu, gdyż spełniała wymagania określone w p.f. Podstawowym problemem wnioskodawcy – podmiotu odpowiedzialnego T. Sp. z o.o., było zatem uzyskanie i przedstawienie wyników odpowiedniego badania biodostępności leku generycznego i porównanie ich z biorównoważnością leku referencyjnego. Zgodnie z wytyczną CPMP/EWP/280/96 p.5 podmiot odpowiedzialny powinien przedłożyć badanie biorównoważności po podaniu jednorazowym w warunkach na czczo dla produktu wnioskowanego (leku generycznego) w porównaniu do odpowiedniej mocy leku referencyjnego ([...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu 300 mg). Dla wykazania biorównoważności leku generycznego z produktem referencyjnym wymagane jest bowiem porównanie takich samych dawek obu produktów w przeliczeniu na zawartość substancji czynnej. Wyników powyższych badań wnioskodawca (podmiot odpowiedzialny) nie przedstawił. Zamiast tego, w dokonanym badaniu biorównoważności (badanie VPA?GP 36-99) wnioskodawca porównał biodostępność produktu wnioskowanego pn. [...] CR 300 mg (podano 3 tabletki = 900 mg jednorazowo) z biodostępnośią produktu. [...] CR 500 mg (podno 2 tabletki = 1000 mg jednorazowo). W badaniu tym zastosowano mnożnik (1,11) w celu przekształcenia wyników uzyskanych po podaniu dawki 900 mg w stosunku do dawki 1000 mg. W przedstawionym badaniu nie zastosowano właściwego, referencyjnego produktu leczniczego ([...], tabletki o przedłużonym uwalnianiu 300 mg podmiotu odpowiedzialnego S.) lecz użyto produktu [...] CR 500 mg tabletki o przedłużonym uwalnianiu), który jest sam w sobie lekiem generycznym (odpowiednikiem leku referencyjnego). Porównano zatem biorównoważność obu leków generycznych, nie odnosząc tych badań do leku uznanego za referencyjny w Polsce. Ponadto, dokonując powyższego porównania zastosowano mnożnik. Tymczasem, zgodnie z wytyczną CPMP/EWP/QWP/1401/98 w badaniu biorównoważności porównuje się takie same dawki produktów leczniczych, a zastosowanie mnożnika nie jest dopuszczalne (akceptowane). Wykonane przez podmiot odpowiedzialny kolejne badania uzupełniające dotyczyły: 1) profilu uwalniania tabletek [...] 300 mg i [...] 300 mg (w warunkach in vitro profile uwalniania substancji czynnej z badanych serii produktów były podobne) oraz 2) porównanie wyników uwalniania tabletek [...] 300 mg i [...] 500 mg zawartch w dokumentacji dostarczonej przez podmiot odpowiedzialny. W ocenie organu – Prezesa Urzędu przedstawione dane są niekompletne; takie przedstawienie wyników jest niezgodne z wytyczną CPMP/EWP/QWP/1401/98ni nie może być zaakceptowane. Nadto, w ocenie organu, przedstawiona przez podmiot odpowiedzialny dokumentacja uzupełniająca ("Opinia"), zawierająca badanie przeprowadzone przez Narodowy Instytut Leków, nie zawiera danych, które w świetle obowiązującego prawa mogłyby być uznane za zastępujące badanie biorównoważności produktu (leku generycznego) [...] 300 mg z produktem referencyjnym [...] 300 mg. Badania te opisują jedynie profile uwalniania substancji czynnej obu produktów w warunkach in vitro, które nie mogą, przy uwzględnieniu specyfiki produktu wnioskowanego, służyć jako podstawa do wnioskowania o profilu farmakokinetycznym in vivo, decydującym o uznaniu produktu wnioskowanego za biorównoważny produktowi referencyjnemu. W tej sytuacji organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1 p.f., w myśl którego Prezes Urzędu wydaje decyzję o odmowie wydania pozwolenia, jeżeli wniosek oraz dołączona do wniosku dokumentacja nie spełnia wymagań określonych w ustawie. Tym samym organ wydał decyzję o odmowie wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], tabletki powlekane o przedłużonym uwalnianiu, 300 mg. 11. Analizując powyższy stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście zarzutów skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 84 oraz 138 K.p.a., polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności odwołanie się przy rozwiązywania sprawy do wytycznych unijnych (tzw. soft law), Sąd uznał je za zasadne. Organ, mając wątpliwości dotyczące kwalifikacji produktu może, jak to ujęto w art. 8 ust. 1 pkt 4 u.p.f. zasięgnąć opinii Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, co do prawidłowości przeprowadzonej przez siebie kwalifikacji produktu zgłoszonego we wniosku, z czego jednak nie skorzystał przyjmując, odmawiając dopuszczenia leku do obrotu. Organ stoi na stanowisku, że ww. Komisja ma charakter opiniodawczo - doradczy i do organu należy decyzja w zakresie konieczności skierowania konkretnej sprawy pod obrady Komisji w celu dokonania oceny merytorycznej dokumentacji. Niezależnie od powyższego należy pamiętać, że Komisja oceniając dokumentację również stosuje przepisy obowiązującego prawa, w tym ustawę Prawo farmaceutyczne i w związku z tym stosuje również wytyczne. Sąd zwraca jednak uwagę, że artykuł 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta została doprecyzowana w innych przepisach k.p.a., m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, a przepisy te mają zaś zasadniczy wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę dokonania subsumcji pod stosowną normę prawną. Wskazać należy, że organ zarówno nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jak również w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu, dotyczących odmowy przeprowadzenia takiego dodatkowego dowodu. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ podjął próbę wyjaśnienia słuszności swojego twierdzenia Tego rodzaju stanowisko organu zawarte dopiero w odpowiedzi organu na skargę nie może jednak konwalidować wadliwie sporządzonego uzasadnienia decyzji. Sąd bowiem bada jedynie prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ w aspekcie prawidłowego zastosowania przepisów procesowych oraz prawa materialnego oraz prawidłowości decyzji. Kontrola prawidłowości postępowania zakończonego decyzją administracyjną, dokonywana przez organ administracji II instancji (jak i ocena tej kontroli dokonywana przez sąd administracyjny) w pierwszym rzędzie powinny obejmować prawidłowość przebiegu postępowania administracyjnego, gdyż naruszenia procedury, o ile okazują się istotne, mogą mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, prowadząc do wydania wadliwej materialnie decyzji. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie było natomiast ustalenie, czy produkt leczniczy [...], spełnia definicję produktu leczniczego. Tym samym organ naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz nie odniesienie się do twierdzeń i zarzutów skarżącej. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - określany mianem zupełności postępowania dowodowego - wskazuje mianowicie na obowiązek aktywności w poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie określonych faktów. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest wprawdzie ściśle związany z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jeśli jednak w sposób wyraźny przeprowadzony dowód nie pozwala dokonać ustaleń koniecznych do załatwienia sprawy, to uznać trzeba, że naruszono obowiązek prawidłowego zebrania materiału dowodowego. Tak więc fakt, że organ odniesie się do wszystkich dowodów już zebranych w sprawie, a nadto i porówna je wzajemnie - nie znaczy jeszcze, że materiał dowodowy jest kompletny. Wątpliwa moc dowodów może wskazywać, że nie spełniono wymogu prawidłowego zgromadzenia dowodów. Wniosek o przekazanie sprawy i ocenę wniosku o rejestrację przez ekspertów z Komisji do Spraw Leczniczych wydaje się zasadny. Skoro zgłoszono taki wniosek a już wcześniej pojawiły się rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, należało go uwzględnić. Organ powinien dopuścić dowód z opinii Komisji, w celu uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż w niniejszej sprawie nie tylko wymagana jest wiedza specjalistyczna, ale zaistniały rozbieżności w ocenie i w opiniach ekspertów analizujących wniosek skarżącej po stronie organu, jak i autorytetów medycznych popierające stanowisko strony skarżącej (opinia prof. dr hab. E. S. złożona [...] grudnia 2012 r.). Skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 u.r.p.l. do zadań Komisji do Spraw Produktów Leczniczych należy m.in.: "1) dokonywanie oceny merytorycznej dokumentacji dotyczącej produktów leczniczych przedłożonej przez Prezesa Urzędu, w szczególności w zakresie skuteczności działania, bezpieczeństwa stosowania, zgłoszonego we wniosku o dopuszczenie do obrotu; 2) opiniowanie raportów oceniających produkty lecznicze dopuszczane do obrotu, zgłaszane przez Prezesa Urzędu", to w ocenie Sądu, wydanie takiej dodatkowej opinii komisji gwarantuje rozpoznanie sprawy zgodnie z nakazami i wymogami przepisów K.p.,a. odnośnie postępowanie dowodowego i ustalenie prawdy obiektywnej. Nie zmienia tego opiniodawczo - doradczy charakter komisji i jej fakultatywność, to znaczy to, że to do organu należy decyzja w zakresie konieczności skierowania konkretnej sprawy pod obrady Komisji w celu dokonania oceny merytorycznej dokumentacji. Niezależnie od powyższego należy pamiętać, że poszukiwanie prawdy obiektywnej i prawidłowa ocena dowodów są wartościami nadrzędnymi w postępowaniu administracyjnym i realizując obowiązek nałożony na organ w art. 7 k.p.a. powinien on w przedmiotowej sprawie skorzystać z przeprowadzenia dowodu, który pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. 12. W kwestii związania wyrokiem NSA w tej sprawie, wskazać należy ponadto, że wg NSA: Sąd I instancji nie wyjaśnił także wątpliwości skarżącej Spółki odnośnie do stosowania wskazanych przez organ wytycznych EMEA w sytuacji, gdy wytyczne te mają zdaniem Spółki jedynie pomocniczy charakter, a ich spełnienie jak twierdzi Spółka, odwołując się do informacji Europejskiej Agencji ds. Produktów Leczniczych nr EMA/CPMP/EWP/280/96, w uzasadnionych przypadkach nie jest konieczne. W ocenie skarżącej wytyczne Europejskiej Agencji Leków nr CPMP/EWP/280/96 oraz Komitetu ds. Produktów Leczniczych Stosowanych u Ludzi nr CPMP/EWP/QWP/1401/98 nie należą do polskiego porządku prawnego, nie stanowią przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu wytyczne EMEA wydają się mieć charakter pomocniczy w stanie prawnym obowiązującym w dacie składania wniosku przez Skarżącą. Regulacja prawna w tym zakresie (w stanie prawnym rozstrzyganej sprawy) zawarta jest w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie sposobu przedstawiania dokumentacji dołączanej do wniosku o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego (Dz. U. z dnia 17 maja 2010 r.) i jego załączniku nr 1, tj.: "Szczegółowy sposób przedstawiania dokumentacji dołączanej do wniosku o dopuszczenie do obrotu dla produktów leczniczych". Z przepisów tych nie wynika by wytyczne te powinny być stosowane w sposób ścisły tak jak twierdzi organ wskazując, że badanie profili uwalniania pomiędzy produktem badanym [...] 300 mg i produktem [...] 500 mg. nie zostało zaakceptowane, gdyż przedstawiono w nim niekompletne dane. Organ podnosi brak danych uzyskanych dla poszczególnych tabletek, a jedynie wyliczenie wartości średnich uwalniania dla kolejnych punktów czasowych i wg niego takie przedstawienie wyników jest niezgodne z wytyczną PMP/EWP/QWP/1401/98. Tymczasem w przedmiotowym rozporządzeniu brak jest przepisów nakazujących ścisłe stosowanie wytycznych EMEA, a zgodnie ze słownikiem jęz. polskiego (sjp.pwn.pl) wytyczna to jedynie wskazówka określająca sposób działania. Skarżąca dodatkowo podnosi, że wytyczne te są t.z.w. "prawem miękkim", a więc zawierają wskazówki dotyczące aspektów dokumentacji rejestracyjnej, których spełnienie jest zalecane i umożliwia przyspieszenie oceny dokumentacji. Jednak w uzasadnionych przypadkach spełnienie wszystkich zaleceń nie jest konieczne o czym informuje Europejska Agencja Leków w dokumencie Procedure for European Union guidelines and related documents within the pharmaceutical legislative framework EMEA/P/24143/2004 Rev. 1 corr. pkt. 2.2 Skarżąca powołuje się jednak na angielskie brzmienie przepisu. Sąd nie może dokonać oceny tego argumentu, gdyż w aktach brak jest jego polskiego tłumaczenia. Sąd nie może odnosić się do dowodów w sprawie nieprzetłumaczonych na język polski. Zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczpospolitej Polskiej jest język polski. Oznacza to, że w tym języku funkcjonują wszystkie organy państwowe, wydawane są akty prawne, toczy się życie publiczne. Dodatkowo art. 4 pkt i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (teks jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 43, poz. 244 ze zm.), nakładają na konstytucyjne organy państwa, organy administracji publicznej i samorządowej oraz instytucji realizujących zadania publiczne, obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Czynnością tego rodzaju jest z pewnością analiza materiału dowodowego przez sąd, w tym także dowodu w postaci dokumentu obcojęzycznego. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nie jest możliwe posługiwanie się treścią obcojęzycznego dokumentu, bez jego uprzedniego urzędowego przetłumaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9.02.2001 r., III SA 2339/99, uznał, że z art. 5 ust. 1 tej ustawy wynika, że organy administracji publicznej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Do nich zalicza się również zbieranie i analizowanie materiału dowodowego. 13. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ weźmie zatem pod uwagę konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, a po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, z uwzględnieniem wymagań procedury administracyjnej w tym odniesieniu się do Procedure for European Union guidelines and related documents within the pharmaceutical legislative framework EMEA/P/24143/2004 Rev. 1 corr. pkt. 2.2 i analizę tego dokumentu w jęz. polskim, a także zasięgnie opinii Komisji do Spraw Produktów Leczniczych, w sprawie oceny prawidłowości wniosku skarżącej. Po dokonaniu ww. czynności organ powtórnie oceni złożony wniosek o rejestrację produktu leczniczego [...]. 14. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.