VI SA/Wa 864/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] kwietnia 2005 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości P. zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] stanowiący własność J. B.. Pojazd poruszał się bez ładunku po rozładunku drzewa w P.. Pojazd kierowany był przez M. J.. Do kontroli okazano dowód rejestracyjny, prawo jazdy oraz świadectwo kwalifikacji. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, iż pracuje od dwóch dni dla J. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z., jednakże nie jest w stanie potwierdzić jaki rodzaj umowy łączącej go z ww. przedsiębiorcą jest zawarty. Kierowca nie okazał do kontroli dokumentu potwierdzającego charakter wykonywanego przewozu. Ponadto podczas omawianej kontroli stwierdzono brak karty opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz naruszenia polegające na nieokazaniu wymaganych wykresówek lub okazaniu wykresówek niezawierających przepisowych wpisów. Organ stwierdził wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Protokół kontroli został podpisany bez zastrzeżeń. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował J. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. o wszczęciu postępowania z urzędu oraz wezwał do nadesłania m.in. licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy oraz zaświadczenia o zatrudnieniu ze wskazaniem umowy łączącej kierowcę z przedsiębiorcą. W odpowiedzi na wezwanie organu strona w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. oświadczyła, iż M. J. w dniu kontroli, tj. [...] kwietnia 2005 r. pracował u niej drugi dzień. Po tym dniu M. J. więcej się w pracy nie pojawił oraz nie zawarł umowy o pracę. Strona nie okazała licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, nadsyłając jedynie zaświadczenie na wykonywanie krajowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. W związku z tym organ ustalił we właściwym miejscowo Starostwie Powiatowym w M., iż dla J. B. nie została wydana licencja na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Na podstawie poczynionych w trakcie kontroli ustaleń, a także zebranego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) oraz lp.1.1.1.załącznika do wskazanej ustawy nałożył na J. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Z. karę pieniężną w kwocie 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i wskazał, że kontrolowanym pojazdem nie był wykonywany przewóz na potrzeby własne bowiem kierowca nie był pracownikiem spółki. Organ przytoczył definicję pracownika, zawartą w art. 2 kodeksu pracy oraz wskazał, iż zgodnie z art. 29 § 2 kodeksu pracy umowę o pracę zawiera się na piśmie, a jeśli umowa o pracę nie została zawarta z zachowaniem formy pisemnej, pracodawca powinien, najpóźniej w dniu rozpoczęcia pracy przez pracownika, potwierdzić pracownikowi na piśmie ustalenia co do rodzaju umowy oraz jej warunków. Ponadto omawianą decyzją organ nałożył na przedsiębiorcę kary: 3000 zł za nieokazanie podczas kontroli karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, 400 zł za nieokazanie wykresówek oraz 4 kary po 50 zł za fakt, iż wykresówki nie zawierają przepisowych wpisów Od tej decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji odwołał się skarżący J. B.. Nie kwestionując definicji niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne zarzucał, iż organ I instancji zignorował fakt, że umowa o pracę, zgodnie z art. 29 § 2 kodeksu pracy oraz orzecznictwem Sądu Najwyższego, może być zawarta bez zachowania formy pisemnej, natomiast niespełnienie wymogu zachowania określonej prawem formy nie czyni umowy nieważną. Skarżący podnosił ponadto, iż żaden przepis ustawy o transporcie drogowym nie zalicza do obowiązkowych dokumentów, jakie winny pozostawać w dyspozycji kierującego pojazdem, umowy o pracę. Tym samym samo oświadczenie kierującego jest wystarczającym powodem do uznania istnienia stosunku pracy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zaskarżonym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. wezwał skarżącego do przedstawienia umowy o pracę zawartej pomiędzy M. J. a skarżącym oraz dokumentów potwierdzających zgłoszenie pracownika M. J. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący pismem z dnia [...] lipca 2006 r. poinformował, iż nie jest w stanie przedłożyć umowy o pracę z M. J., gdyż takowa została zawarta jedynie w formie ustnej. Dzień kontroli był drugim dniem pracy kierowcy, zaś po kontroli M. J. nie pojawił się w pracy, nie było więc możliwe sporządzenie umowy o pracę oraz dokonanie zgłoszenia do ZUS. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] ponownie nałożył na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w wysokości 8000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w dniu [...] kwietnia 2005 r. M. J. nie był pracownikiem J. B.. Strona nie jest w stanie przedstawić umowy o pracę, która potwierdzałaby nawiązanie stosunku pracy. Organ wskazywał, iż zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez stronę M. J. rozpoczął pracę w dniu [...] kwietnia 2006 r., natomiast po kontroli w dniu [...] kwietnia 2005 r. nie pojawił się więcej w pracy. Tym samym w ocenie organu strona potwierdziła, iż dzień [...] kwietnia 2005 r. był drugim dniem pracy M. J. i w tym przypadku, zgodnie z art. 29 § 2 kodeksu pracy, powinna być potwierdzona na piśmie. W związku z powyższym organ uznał, iż wykonywany w dniu [...] kwietnia 2005 r. przez skarżącego przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, co oznacza, że zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przewóz ten należy zakwalifikować jako transport drogowy wykonywany bez wymaganej licencji. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, ponownie ponosząc, iż umowa o pracę może być zawarta bez zachowania formy pisemnej, a niespełnienie wymogu zachowania określonej prawem formy nie czyni umowy nieważną, w związku z czym kierowca kontrolowanego pojazdu był pracownikiem skarżącego, a wykonywany przewóz spełniał kryteria zawarte w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 z późn. zm.), art. 4 pkt 4, art. 5, art.8, art. 87 ust. 1, art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp.1.1.1, załącznika do wskazanej ustawy, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas wykonywania kontrolowanego przejazdu nie był wykonywany przejazd na potrzeby własne. Kierowca nie był pracownikiem skarżącego, albowiem nie została zawarta z nim umowa o pracę w formie pisemnej, a ponadto skarżący nie postąpił w myśl art. 29 § 2 kodeksu pracy, tj. nie potwierdził najpóźniej do dnia rozpoczęcia pracy przez pracownika na piśmie ustaleń co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek, o których mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Definicja pracownika zawarta jest w art. 2 kodeksu pracy. Z treści tego przepisu wynika, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji podlega karze pieniężnej określonej w lp. 1.1.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z., wnosił o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz decyzji organu I instancji. Skarżący ponownie zarzucił organowi błędną interpretację przepisu art. 29 § 2 kodeksu pracy, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 20 września 1977 r. sygn. akt I PR 67/77, opubl. w Monitorze Prawniczym z 1999 r. z. 10 str.3, także orzeczenia w sprawach o sygn. akt III PZ 18/81 oraz I PRN 47/97), w myśl którego umowa o pracę jest ważna mimo niezachowania pisemnej formy, co wskazywałoby, iż M. J. w chwili kontroli był pracownikiem skarżącego. Ponadto skarżący podnosił, iż wobec nieuznania przez organy, że p. J. był jego pracownikiem, należałoby stanąć na stanowisku, że znajdował się on w cudzym pojeździe bez żadnego umocowania, a więc nielegalnie, a nielegalne wykonywanie czynności przejazdu cudzym pojazdem nie jest wykonywaniem transportu drogowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie prezentując dotychczasowe stanowisko oraz dodatkowo wskazując, iż w jego ocenie kierowca wykonujący przedmiotowy przejazd był zatrudniony na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia, a nie na podstawie umowy o pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż kontrolowany przewóz nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088 z późn. zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. Natomiast przepis art. 4 pkt 3 powyższej ustawy stanowi, że transport drogowy to krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, a określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ww. ustawy – podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi wyjaśnienie, czy prowadzący kontrolowany pojazd M. J. w dniu wykonywania przewozu był pracownikiem skarżącego, co pozwoliłoby na wypełnienie dyspozycji prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwalałoby na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] kwietnia 2005 r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za krajowy przewóz drogowy na potrzeby własne, na co skarżący posiada stosowne zaświadczenie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 141/06, niepublikowany), w polskim systemie prawnym obowiązuje prymat wykładni językowej, która nakazuje ustalić znaczenie normy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona formułowana. Mający zastosowanie w sprawie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym posługuje się pojęciem "pracownik", które to pojęcie zostało zdefiniowane w kodeksie pracy. Definicja zawarta w kodeksie pracy należy do tzw. definicji legalnych. Zgodnie z zasadą stosowania przy wykładni językowej definicji legalnych, jeżeli w systemie prawnym istnieje wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w normach prawnych tego systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu. Użyty w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym zwrot "jego pracowników" należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 kodeksu pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazuje, iż kierowca kontrolowanego pojazdu był jego pracownikiem i podnosi zarzut, iż organy I i II instancji zignorowały fakt, że umowa o pracę, zgodnie z art. 29 § 2 kodeksu pracy oraz orzecznictwem Sądu Najwyższego, może być zawarta bez zachowania formy pisemnej, natomiast niespełnienie wymogu zachowania określonej prawem formy nie czyni umowy nieważną, a tym samym, mimo braku umowy o pracę w formie pisemnej, M. J. był w dniu kontroli pracownikiem J. B.. W ocenie Sądu argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Strona w trakcie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji nie przesłała wymaganych dokumentów, które byłyby w stanie dowieść, iż stosunek prawny jaki łączył stronę z kontrolowanym kierowcą rzeczywiście był stosunkiem pracy. Zgodnie z art. 50 k.p.a. organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub wykonywania czynności urzędowych. Strona pomimo wezwania organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. nie przesłała umowy o pracę zawartej z kierowcą, nie przesłała również dokumentów potwierdzających zgłoszenie ww. kierowcy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący oświadczył, iż M. J. "... miał być zatrudniony na umowę o pracę", jednakże po dniu kontroli "... więcej się w pracy nie pojawił oraz nie zawarł umowy". Należy podkreślić, odnosząc się do zasad postępowania kontrolnego w przypadku przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego (art. 87 ustawy o transporcie drogowym), iż ustalenia stanu faktycznego dokonuje się przede wszystkim na podstawie okazanych w toku kontroli dokumentów (dowodów). Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli odpowiednie dokumenty, w tym również – w przypadku przewozu drogowego wykonywanego na potrzeby własne – dokumenty związane ze statusem kierowcy (art. 87 ust. 1a w związku z art. 39e ust. 1 pkt 6 omawianej ustawy mówi, że kierowca pojazdu samochodowego używanego do tego rodzaju transportu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli zaświadczenie, o którym mowa w powołanym przepisie art. 39e ust. 1 pkt 6, tzn. zaświadczenie potwierdzające jego zatrudnienie oraz spełnianie wszystkich wymagań określonych ustawą). Elementem konstytutywnym pojęcia przewozu na potrzeby własne jest bowiem prowadzenie pojazdu przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. O ile zatem w ogólnym postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej jest – na mocy art. 77 § 1 k.p.a. – obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, o tyle w przypadku postępowania kontrolnego dotyczącego przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego ustalenia odnośnie stanu faktycznego dokonywane są przede wszystkim na podstawie okazanych w toku kontroli dokumentów (dowodów). Należy przy tym wyraźnie stwierdzić, że ciężar dowodu w sprawie o ustalenie charakteru przewozu (transport drogowy – przewóz na potrzeby własne) spoczywa w przypadku wątpliwości w tym zakresie przede wszystkim na przedsiębiorcy. W ocenie Sądu bezzasadne są także zarzuty dotyczące błędnej interpretacji przez organ art. 29 § 2 kodeksu pracy. W myśl tego przepisu umowę o pracę zawiera się na piśmie. Jeśli umowa o pracę nie została zawarta z zachowaniem formy pisemnej, pracodawca powinien, najpóźniej w dniu rozpoczęcia pracy przez pracownika, potwierdzić pracownikowi na piśmie ustalenia co do stron umowy, rodzaju umowy oraz jej warunków. W przedmiotowej sprawie dzień kontroli był drugim dniem pracy kierowcy. Strona nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku zawarcia na piśmie umowy o pracę, nie zebrała danych osobowych kierowcy i nie dokonała zgłoszenia do ZUS-u. Przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej i powinien dopilnować, by w jego przedsiębiorstwie zawierano umowy o pracę w wymaganym terminie, tj. przed rozpoczęciem pracy przez pracownika. Strona miała możliwość przed dopuszczeniem kierowcy do pracy zawrzeć umowę o pracę. Próba obejścia prawa nie może w żadnym wypadku podlegać ochronie prawnej, a przedsiębiorca winien liczyć się z konsekwencjami prawnymi swoich uchybień. W związku z powyższym kierowcę kontrolowanego pojazdu nie można w świetle ww. przepisów uznać za pracownika kontrolowanego przedsiębiorcy. W zaistniałym stanie faktycznym organy administracji obu instancji prawidłowo więc ustaliły, iż kontrolowany przewóz był przejazdem drogowym niespełniającym warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a więc skarżący powinien posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego i w związku z tym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł na podstawie załącznika lp. 1.1.1 do tej ustawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak na wstępie.