VI SA/Wa 875/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska ("Minister", "organ") z [...] października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("Skarżąca") na pismo Marszałka Województwa [...] ("Marszałek") z [...] lipca 2019 r. odmawiające uznania Skarżącej za stronę postępowania prowadzonego przez Marszałka z wniosku "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("Wnioskodawca") o udzielenie koncesji na wydobywanie wód leczniczych otworem [...] ze złoża [...]. W skarżonym postanowieniu Minister wskazał, że Wnioskodawca złożył wniosek do Marszałka o udzielenie koncesji na wydobywanie wód leczniczych otworem [...] ze złoża [...] w [...]. Pismem z 2 lipca 2019 r. Skarżąca złożyła do Marszałka wniosek o dopuszczenie jej do powyższego postępowania z uwagi na przysługujący jej interes prawny. Marszałek poinformował Skarżącą w piśmie z [...] lipca 2019 r. o braku po jej stronie przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym z wniosku Wnioskodawcy o udzielenie koncesji na wydobywanie wód leczniczych otworem [...] ze złoża [...]. Skarżąca zaskarżyła powyższe pismo Marszałka zażaleniem do Ministra. Minister postanowieniem z [...] października 2019 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Skarżącej na powyższe pismo Marszałka z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał na treść m.in. art. 141 § 1, 144 i 134 kpa. Organ podniósł, że żaden przepis kpa nie daje podstaw do rozstrzygania o posiadaniu przez dany podmiot w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony w formie postanowienia w sytuacji złożenia przez ten podmiot wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (tak też wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r. sygn. III SA 97/86). Nawet jeśliby jednak powyższe zostało rozstrzygnięte przez Marszałka postanowieniem (do czego jednak nie doszło), to na podstawie art. 141 § 1 kpa zażalenie przysługuje na postanowienie jedynie wtedy, gdy kpa tak stanowi. W tym przypadku żaden przepis kpa nie przewiduje możliwości zaskarżenia tego postanowienia zażaleniem. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe postanowienie Ministra, zarzucając mu naruszenie art. 40 § 2, art. 28, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia, a także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że skarżone postanowienie Ministra zostało doręczone bezpośrednio Skarżącej, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, co narusza art. 40 § 2 kpa. Skarżąca ponadto podniosła, że jest stroną postepowania wszczętego z wniosku Wnioskodawcy. W tym kontekście Skarżąca wskazała na swój interes prawny i zarzuciła naruszenie przez organ art. 28 kpa. Skarżąca także zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez odstąpienie od zebrania całego materiału dowodowego przez organ, nadto "oparcie zaskarżonej decyzji o błędnie ustalony stan faktyczny z pominięciem istotnych elementów", co skutkowało niemożnością zweryfikowania twierdzeń przedstawionych przez Skarżącą na temat posiadanego przez nią interesu prawnego. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Postanowieniem z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2533/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Skarżącej. Tutejszy Sąd w uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazał, że zaskarżone w tej sprawie postanowienie doręczono bezpośrednio Skarżącej, nie zaś wyznaczonemu w sprawie profesjonalnemu pełnomocnikowi. W związku z powyższym Sąd podniósł, że dopiero doręczenie stronie wydanego przez organ aktu administracyjnego otwiera możliwość zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. Skarżąca złożyła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 lutego 2019 r. sygn. II GSK 600/20 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2533/19. W uzasadnieniu tego postanowienia NSA podniósł, że nieprawidłowe skierowanie przesyłki zawierającej zaskarżone postanowienie w sytuacji, gdy strona wniosła skargę na to postanowienie, potwierdzając tym samym fakt, że ustanowiony w sprawie pełnomocnik zapoznał się ze skarżonym postanowieniem, nie może skutkować odrzuceniem tak wniesionej skargi jako przedwczesnej. NSA wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny. Służą one bowiem zagwarantowaniu prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie powinna natomiast ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów w zakresie dokonywania doręczeń. W sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do odrzucenia złożonego środka zaskarżenia tylko z tego względu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżąca – biorąc pod uwagę, że jej profesjonalny pełnomocnik wniósł skargę do sądu administracyjnego – nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. NSA podkreślił, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 kpa nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy, nie zaś pozbawianie strony możliwości skutecznego wniesienia środka zaskarżenia. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Nie mogą być zatem interpretowane niejako "na szkodę" podmiotu, w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Jak stanowi art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Przedmiot skargi kwalifikował sprawę do kategorii, o jakich mowa w art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Wskazać też należy, że rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie tego przepisu, jest niezależne od woli stron (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1867/17). Skarga okazała się bezzasadna. Problem prawny w niniejszej sprawie ma znaczenie wyłącznie proceduralne. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Skarżącej na pismo Marszałka z [...] lipca 2019 r. odmawiające uznania Skarżącej za stronę postępowania prowadzonego przez Marszałka z wniosku Wnioskodawcy o udzielenie koncesji na wydobywanie wód leczniczych otworem [...] ze złoża [...]. Zatem problemem prawnym, który winien zbadać sąd administracyjny w niniejszej sprawie, jest wyłącznie zbadanie, czy było dopuszczalne wniesienie przez Skarżącą środka zaskarżenia w postaci zażalenia na pismo Marszałka z [...] lipca 2019 r. Jeżeli wniesienie zażalenia było dopuszczalne, to skarżone postanowienie należało uchylić. Jeśli Sąd zaś stwierdzi niedopuszczalność zażalenia Skarżącej, to skargę należało oddalić. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że Sąd całkowicie zgadza się z oceną prawną Ministra zawartą w skarżonym postanowieniu. Żaden przepis kpa nie daje podstaw do rozstrzygania o posiadaniu przez dany podmiot w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony w formie postanowienia w sytuacji złożenia przez ten podmiot wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (tak też wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r. sygn. III SA 97/86). Jeżeli organ uznałby ten podmiot za stronę, to po prostu zaczyna doręczać mu wszelkie wezwania, postanowienia czy decyzję wydane w tej sprawie. Organ nie musi wydawać żadnego odrębnego postanowienia w tym przedmiocie. Tym samym pismo Marszałka z [...] lipca 2019 r. nie można uznać za postanowienie. Skoro nie jest zaś postanowieniem, to nie przysługuje od niego zażalenie. Jeżeli strona złożyła od tego pisma środek zaskarżenia w postaci zażalenia, to jest to zażalenie niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (tj. przedmiotem zażalenia nie jest postanowienie, na które, zgodnie z kpa, przysługuje zażalenie). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie przysługuje na postanowienie jedynie wtedy, gdy kpa tak stanowi. A zatem przedmiotem zażalenia może być tylko postanowienie i to tzw. postanowienie kwalifikowane, tj. uznane przez Ustawodawcę za na tyle istotne, że przysługuje na niego odrębny środek zaskarżenia, tj. zażalenie, wprost i jednoznacznie przewidziany w przepisach. Jak zasadnie stwierdził Zb. Kmieciak "(...) zażalenie nie jest środkiem ochrony generalnej (powszechnej), czyli takim, który przysługuje od każdego rozstrzygnięcia mieszczącego się w określonym zbiorze aktów, lecz tylko od niektórych z nich. Wskazano je w kodeksie, operując techniką enumeracji pozytywnej wyczerpującej, tj. wyliczając postanowienia podlegające zaskarżeniu przez wniesienie zażalenia. Tworzą one katalog zamknięty, a ich kwalifikowany charakter da się uzasadnić tym, że uruchomienie kontroli danego rozstrzygnięcia dopiero w wyniku wniesienia odwołania od decyzji stawiałoby pod znakiem zapytania efektywność tego zabiegu, a w konsekwencji – narażało na uszczerbek interesy strony lub innych podmiotów uczestniczących w postępowaniu" (Zb. Kmieciak w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano: WKP 2019). Nawet zatem jeśliby brak uznania Skarżącej za stronę postępowania został rozstrzygnięty przez Marszałka postanowieniem (do czego jednak nie doszło), to na podstawie wspomnianego art. 141 § 1 kpa zażalenie przysługuje na postanowienie jedynie wtedy, gdy kpa tak stanowi. W tym przypadku żaden przepis kpa nie przewiduje możliwości ani wydania postanowienia w przedmiocie uznania danego podmiotu za stronę, ani nawet w przypadku wydania w tym przedmiocie postanowienia, zaskarżenia takiego postanowienia zażaleniem. W myśl art. 144 kpa "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Z kolei art. 134 kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten na podstawie wspomnianego wyżej art. 144 kpa stosuje się odpowiednio do zażaleń. Słusznie zatem Minister na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia Skarżącej na pismo Marszałka z [...] lipca 2019 r. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 40 § 2 kpa, Sąd wskazuje, iż naruszenie to miało miejsce w sprawie, jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd podnosi w tym kontekście, że jest związany zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniem NSA z 19 lutego 2019 r. sygn. II GSK 600/20, którym to postanowieniem NSA uchylił postanowienie WSA w Warszawie z 27 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2533/19. NSA w uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny. Służą one bowiem zagwarantowaniu prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie powinna natomiast ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów w zakresie dokonywania doręczeń. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (a taka miała miejsce w niniejszej sprawie), nie ma w ocenie tutejszego Sądu podstaw do uchylenia skarżonego postanowienia tylko z tego względu. Jak podkreślił bowiem NSA w uzasadnieniu postanowienia z 19 lutego 2019 r. sygn. II GSK 600/20 zapadłego w tym postępowaniu, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżąca – biorąc pod uwagę, że jej profesjonalny pełnomocnik wniósł skargę do sądu administracyjnego – nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. NSA podkreślił, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 kpa nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Wobec prawidłowego i terminowego wniesienia skargi przez Skarżącą w niniejszej sprawie, uznać należy, że naruszenie przez Ministra art. 40 § 2 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy i prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 kpa i nieuznania Skarżącej za stronę postępowania, Sąd zauważa, że kwestia ta wykracza granice rozpoznawanej sprawy, dotyczącej kwestii wpadkowej, tj. niedopuszczalności zażalenia. Nie mogły także odnieść skutku w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez odstąpienie od zebrania całego materiału dowodowego przez organ, nadto "oparcie zaskarżonej decyzji o błędnie ustalony stan faktyczny z pominięciem istotnych elementów", co skutkowało niemożnością zweryfikowania twierdzeń przedstawionych przez Skarżącą na temat posiadanego przez nią interesu prawnego. Po pierwsze, przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest postanowienie, a nie decyzja. Po drugie, skarżone postanowienie dotyczy kwestii formalnej, czyli dopuszczalności zażalenia. W tym zakresie nie jest możliwe przeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego, bowiem jest to kwestia wyłącznie formalna dotycząca prawnej oceny dopuszczalności określonego środka zaskarżenia. Nie mógł zatem organ naruszyć przy wydaniu tego postanowienia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego. Zarzut ten uznać zatem należy za bezzasadny. Z powodów wskazanych wyżej Sąd za niezasadne uznał zarzuty podniesione w skardze oraz nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.