VI SA/Wa 880/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1450 (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2009 r. o nałożeniu na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 5.805,84 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km [...]+[...] strona [...] w m. G. w okresie od [...] listopada 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. (23 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz.115 ze zm. dalej u.d.p.), Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 136) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie przeprowadzonej wizji w terenie (notatka służbowa i dokumentacja fotograficzna ) organ ustalił, że strona zajmowała pas drogowy drogi krajowej nr [...], w km [...]+[...], str. [...], m. G., poprzez umieszczenie dwustronnej reklamy posadowionej na stopie fundamentowej o wymiarach 1,10 m x 0,55 m bez zgody zarządcy drogi w okresie od [...] listopada 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. W związku z tym wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne, o czym zawiadomiono stronę pismem z [...] listopada 2009 r. Przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2009 r. w obecności przedstawiciela strony oględziny pasa drogowego, zdaniem organu, potwierdziły zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W dniu [...] grudnia 2009 r. reklama została usunięta. Od powyższej decyzji nakładającej karę pieniężną skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. oraz przepisu art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte i niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nie zgromadzenie żadnych dowodów na okoliczność przebiegu pasa drogowego drogi nr [...] w miejscowości G. w miejscu posadowienia reklamy i faktycznego posadowienia reklamy w pasie drogowym; - przepisu art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione faktów, które nie zostały poparte żadnymi dowodami, w szczególności uznanie, że reklama została posadowiona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości G; - przepisu art. 76 k.p.a. § 1 k.p.a. poprzez uznanie za udowodniony fakt posadowienia reklamy w pasie drogowym, na podstawie dowodów z treści notatki służbowej, dokumentacji fotograficznej oraz oględzin, podczas gdy przebieg pasa drogowego jest określony w urzędowych dokumentach geodezyjnych i to przede wszystkim na ich podstawie organ powinien ustalić stan faktyczny w niniejszej sprawie. - przepisu art. 10 k.p.a., poprzez nie zawiadomienie strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i prawie do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i prawie do składania wniosków dowodowych. - naruszenie przepisów prawa materialnego - przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej, pomimo braku wykazania świadomości bezprawności w posadowieniu reklamy w pasie drogowym, podczas gdy strona działała w zaufaniu do organów Gminy S. i posadowiła reklamę zgodnie z zezwoleniem otrzymanym od Gminy. Stawiając powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądowe strona wskazała, że w sprawie nie można poprzestać na oświadczeniach przedstawicieli zarządcy drogi, oględzinach, zdjęciach, gdy istnieją dokumenty urzędowe, które pozwalają jednoznacznie ustalić jak przebiega pas drogowy oraz czy reklama została faktycznie posadowiona w pasie drogowym. W ocenie strony nie działała ona w sposób samowolny. Skarżąca uzyskała stosowne zezwolenie, uiściła opłatę na rzecz Gminy za umieszczenie reklamy na działce gminnej. Skoro zatem skarżąca dochowała wszelkich formalności związanych z posadowieniem reklamy na działce należącej do Gminy S, a dokładna lokalizacja reklamy została ustalona przez geodetę gminnego, nie można mówić o tym, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło ze świadomością bezprawności. Ponadto reklama została usunięta niezwłocznie po uzyskaniu wiadomości o umieszczeniu jej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Ponownie oceniając zarzuty strony organ w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. uznał je za bezzasadne i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do postawionych zarzutów GDDKiA stwierdził, iż w dniu [...] listopada 2009 r. strona skarżąca złożyła do organu wniosek o wydanie zgody na lokalizację reklamy, załączając potwierdzone w dniu [...] października 2009 r. przez Powiatowy Zakład Katastralny w W. mapy do celów opiniodawczych w skali 1:1 000 na podstawie, których mogła ustalić, iż granica działki nr X stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...] wynosi min. 10 m od krawędzi jezdni. Zdaniem organu składając wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy na działce nr Y należącej do Gminy S., (w szczególności załącznik graficzny do wniosku z naniesioną proponowaną lokalizacją reklamy) skarżąca miała świadomość przebiegu granic działek, gdyż na wezwanie Gminy dostarczyła kopię mapy zasadniczej do celów opiniodawczych przedmiotowego obszaru w skali 1:500 lub 1:1000 z dokładnym zaznaczeniem miejsca ustawienia reklamy. Strona uzyskała zgodę na lokalizację reklamy od Gminy S. na działce nr Y, jednakże reklama została ustawiona na działce nr X, na którą Gmina nie jest organem władnym do wydawania decyzji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji GDDKiA z dnia [...] lutego 2010 r. Podtrzymując swoje wszystkie zarzuty wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca przywołała stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 17 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05, w którym stwierdzono min., że "Dowód na okoliczność zamieszczenia reklam w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego..." Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 877/06, zgodnie z którym "Ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego dokonane w oparciu o notatki służbowe nie odpowiadają wymaganiom postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o art. 75 i dalsze k.p.a." .W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie zasługują na uwzględnienie argumenty organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby przeprowadzenie dowodów na okoliczność stwierdzenia zajęcia pasa drogowego przez skarżącego było zbędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu z przedłożonych dokumentów, a w szczególności z załącznika graficznego wynika, iż skarżąca uzyskała zgodę na lokalizację reklamy na działce nr Y będącej własnością Gminy, jednakże nie posadowiła reklamy zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji tylko na działce nr X, będącej w trwałym zarządzie organu. Skarżąca wykonała decyzję niezgodnie z jej postanowieniami, o czym świadczą dokumenty w postaci kopii mapy zasadniczej do celów opiniodawczych przedmiotowego obszaru w skali 1:500 lub 1:1000 potwierdzoną przez Powiatowy Zakład Katastralny w W. z dokładnym zaznaczeniem miejsca ustawienia reklamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z wcześniejszymi przepisami ustawy (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy). Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie kary, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. W tym stanie rzeczy działanie w warunkach uznania związanego nakłada na organ orzekający obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę (powoływany przez stronę skarżącą wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 1665/05, Lex nr 194012). W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca dysponowała stosowną zgodą Gminy S. na posadowienie reklamy na działce nr Y, należącej do tej Gminy. Fakt ten wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zezwolenia wydanego w dniu [...] listopada 2009 r. Z drugiej strony organ stoi na stanowisku, że skarżąca wykonała tę decyzję niezgodnie z jej postanowieniami, o czym świadczą dokumenty w postaci kopii mapy zasadniczej do celów opiniodawczych przedmiotowego obszaru w skali 1:500 lub 1:1000 potwierdzoną przez Powiatowy Zakład Katastralny w W. z dokładnym zaznaczeniem miejsca ustawienia reklamy. Jednakże, wbrew twierdzeniom organu, w przedstawionych aktach sprawy nie ma takiej mapy. W aktach sprawy znajduje się jedynie sporządzony przez stronę projekt umiejscowienia tablic reklamowych wykonany na podkładzie geodezyjnym (nieczytelna kserokopia). W ocenie Sądu dokument ten nie może stanowić wystarczającego dowodu na okoliczność, że skarżąca miała świadomość posadowienia reklamy w pasie drogowym czyli na działce nr X. Analizując zatem przebieg postępowania administracyjnego w oparciu o wskazane wyżej kryteria i zebrane dowody, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie wykazał w sposób wymagany prawem, czy istotnie przedmiotowa mapa zasadnicza do celów opiniodawczych obszaru w skali 1:500 lub 1:1000, (której organ nadaje taka rangę), potwierdzona przez Powiatowy Zakład Katastralny w W. z dokładnym zaznaczeniem miejsca ustawienia reklamy, świadczy o uchybieniach strony dotyczących posadowienia reklamy na gruncie. W ocenie Sądu powyższe braki w aktach sprawy nie pozwalają na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Z tej przyczyny należy uznać, iż omawiane uchybienia formalne uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i wypowiedzenia się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem strona wcześniej nie miała możliwości ustosunkowania się do tak sformułowanego zarzutu. Dlatego też, aby rozstrzygnięcie organu ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować kompletnymi aktami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach dysponowania wszystkimi dokumentami, o których mowa w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu uchylonej decyzji, zaś o kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.