VI SA/Wa 881/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Główny Policji w wyniku rozpatrzenia odwołania A. Sp. z o.o. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjne w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/04, organ podniósł, że jedynie konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Inicjuje ją sąd kierując pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego i to sąd zawiesza postępowanie sądowe do czasu wydania wyroku przez Trybunał. Złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne gdyż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca odwołała się do postanowień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który rozpatrując sprawy na gruncie tego samego stanu prawnego, tj. naruszenia art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, zawieszał postępowanie sądowadministracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez Trybunał Konstytucyjny. Przywołała również orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. wydanego w sprawie o sygn. akt OSA 5/2003 zgodnie z którym należy zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisów prawa powszechnie obowiązującego może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i utrzymane nią w mocy postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia, którego właściwym jest inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. Rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu zarówno orzecznicza jak i rejestracyjna, a także czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć to może uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne ( zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego P. P. Lexis Nexis). Kwestia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji jest najbardziej sporna. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny, jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. R. (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym , Gdańsk 2000r., strony 7-18, gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei W. J. w artykule pt . "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Ponadto na gruncie rozpatrywanej sprawy, w kontekście argumentacji podnoszonej przez skarżącą odnotowania wymagają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt I SA/Łd 2042/98, niepubl., oraz z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 407/06. LEX nr 351115. Poglądy zaprezentowane w tych orzeczeniach Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela. W pierwszym z przywołanych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawisłość przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zgodności ustawy z Konstytucją nie powoduje obowiązku zawieszenia przez organ postępowania. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, co do oceny zgodności ustawowego unormowania z Konstytucją przed jego zakończeniem poprzez zgodne z prawem ogłoszenie orzeczenia Trybunału nie jest zagadnieniem wstępnym. Przewidywane ogłoszenie orzeczenia - przedmiotu i wyniku będących w toku czynności Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione jest zgodne z obowiązującym prawem rozpatrzenie prowadzonej indywidualnej sprawy zakończone wydaniem w niej decyzji. W drugim natomiast wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym nie daje zatem podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych względów należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ nie naruszył dyspozycji przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. odmawiając zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie z wniosku G. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją m.in. przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie stanowi prejudykatu dla niniejszego postępowania administracyjnego prowadzonego wobec spółki A. Podkreślenia przy tym wymaga, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa konstytucyjności przepisów prawa, zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Argumentacja skarżącej spółki oparta na przytoczeniu przykładowych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które zawieszały postępowanie sądowoadministracyjne uwzględniając analogiczny wniosek strony nie może odnieść pożądanego przez stronę skutku, gdyż inny jest przedmiot sprawy administracyjnej i sądowaowadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.