VI SA/Wa 886/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz B. G. kwotę 631 (sześćset trzydzieści jeden) złotych tytułem kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] października 2013 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej również KNF), na podstawie art. 134 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a., art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. (organ błędnie wymienił tu datę 21 lipca 2013 r.) o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 z poźn. zm.) – dalej również ustawa o nadzorze, stwierdziła niedopuszczalność złożonego przez B. G. (dalej również strona, skarżący) wniosku z 8 sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania o sygn. [...]. Postanowienie wydano w następujących ustaleniach; Decyzją z 23 kwietnia 2013 r. KNF zawiesiła na okres jednego roku uprawnienia B. G. do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych, za naruszenie przepisów prawa i przepisów regulaminu wewnętrznego, do których przestrzegania był zobowiązany w związku z wykonywaniem zawodu maklera w okresie zatrudnienia w D. S.A. z siedzibą w P.. Od powyższej decyzji 13 maja 2013 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnosząc o uchylenie decyzji oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji. W treści wniosku strona wniosła też o "włączenie do akt sprawy wszelkich dokumentów, przygotowanych przez Urząd Komisji, które zostały przekazane Komisji w związku z podjęciem Decyzji, a których nie ma w aktach sprawy". Wezwaniem z 7 czerwca 2013 r. organ wezwał stronę "do sprecyzowania wniosku dowodowego zawartego we wniosku o ponowne rozparzenie sprawy poprzez określenie rodzaju dokumentów, które mają być przedmiotem wnioskowanego przez stronę dowodu oraz wskazanie na jaką okoliczność dowód ten ma być przeprowadzony". W odpowiedzi na to wezwanie organu skarżący pismem z 9 lipca 2013 r. poinformował, że jego żądanie w przedmiocie włączenia do akt sprawy wszelkich dokumentów, które znajdowały się w posiadaniu Komisji w związku z wydaniem decyzji, a do których nie miał dostępu, nie stanowi wniosku dowodowego i jest wystarczająco precyzyjne. Skarżący podał, że wnosi o włączenie do akt postępowania wszelkich materiałów, którymi w związku z wydaniem decyzji dysponowała Komisja. Skarżący zakłada, że mogły być to m.in. opinie prawne przygotowane przez Urząd KNF, rekomendacje Urzędu KNF, projekty decyzji, streszczenie akt postępowania. W ocenie skarżącego sytuacja, w której organ przy wydawaniu decyzji dysponuje materiałami, do których dostępu nie ma strona, jest niedopuszczalna. Skarżący oczekuje, że organ włączy do akt postępowania wszystkie tego rodzaju dokumenty, a jeżeli organ nie dysponował innymi materiałami niż te, które zostały włączone do akt sprawy, skarżący zostanie o tym jednoznacznie poinformowany. Skarżący powołał też art. 73 § 1 k.p.a., w świetle którego strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Pojęcie akt sprawy obejmuję zaś wszelkie dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu, które są lub mogą być związane ze sprawą i nie są ograniczone wyłącznie do zebranego materiału. Zawiadomieniem z [...] lipca 2013 r. KNF poinformowała stronę, że do akt postępowania administracyjnego został załączony wyciąg z protokołu posiedzenia KNF z 23 kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej na stronę. Odnosząc się do wniosku strony z dnia 9 lipca 2013 r. organ wskazał, ze wydając decyzję z 23 kwietnia 2013 r., oparł się na materiale dowodowym, który został zgromadzony w całości w aktach postępowania , udostępnionych do wglądu stronie. Wnioskując o udostępnienie całości akt postępowania strona nie sprecyzowała jakimi, jej zdaniem, dokumentami w dacie wydania dysponowała KNF, a które to dokumenty nie zostały włączone do akt postępowania. Strona powołała się przy tym na brzmienie art. 73 § 1 k.p.a. Mając na uwadze żądanie strony organ stwierdził, że dokumenty takie jak notatki wewnętrzne, notatki służbowe, adnotacje, czy też opinie prawne nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym, co znajduje oparcie w orzecznictwie sadów administracyjnych. Zatem wniosek strony o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, bowiem stronie został zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego. Na powyższe pismo (zawiadomienie z [...] lipca 2013 r.), "które ze względu na zawarte w nim rozstrzygnięcie należy uznać za postanowienie, na które zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie" strona wniosła zażalenie opatrzone datą własną 8 sierpnia 2013 r. (wpłynęło do organu 12 sierpnia 2013 r.) domagając się jego uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez włączenie do akt sprawy wszelkich materiałów, o których mowa we wniosku z 9 lipca 2013 r. Postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 73 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., polegające na odmowie udostępnienia całości akt postępowania przez niewłączenie do nich wszelkich materiałów, którymi dysponowała Komisja w związku z wydaniem 23 kwietnia 2013 r. ww. decyzji w sprawie. W dalszej części skarżący przedstawił obszerne uzasadnienie tego zarzutu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i piśmiennictwo. Postanowieniem z [...] października 2013 r. – wymienionym na wstępie – Komisja Nadzoru Finansowego, opisując przebieg postępowania, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziła niedopuszczalność złożonego przez B. G. wniosku z 8 sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania (tj. chodzi o ww. pismo z 8 sierpnia 2013 r. nazwane zażaleniem). W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że jak wynika z przepisów art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze od postanowień wydawanych przez KNF przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy k.p.a. tak stanowi, a nie jak wskazała strona zażalenie. Z treści pisma strony z 9 lipca 2013 r. wynika, iż strona na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. domaga się udostępnienia w całości akt niniejszego postępowania poprzez włączenie do akt dokumentów, o których mowa w tym piśmie. Uprawnienie to może być realizowane tylko wobec dokumentów stanowiących akta postępowania. Skoro wniosek strony nie dotyczył dokumentów stanowiących akta postępowania, to tym samym strona nie mogła domagać się ich udostępnienia na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Stronie nie przysługuje w niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem nie doszło do wydania postanowienia, od którego strona mogłaby złożyć taki wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie, skarżący wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komisji, które dotyczyły postępowania, stanowiły lub mogły stanowić podstawę wydania decyzji, a które nie zostały "formalnie" włączone do akt postępowania, nie stanowią elementu akt postepowania, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu stronie; 2. art. 74 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że odmowa udostępnienia ww. dokumentów – które zdaniem Komisji nie są częścią akt postępowania – nie nastąpiła w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie; 3. art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wykorzystanie w toku postępowania administracyjnego dokumentów, z którymi nie mogła zapoznać się strona, gdyż nie zostały one włączone do akt postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację na temat tych zarzutów. W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o oddalenie skargi podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wyrokiem z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3570/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko KNF, która odmówiła udostępnienia skarżącemu materiałów dotyczących postępowania w jego sprawie, stanowiących wewnętrzne dokumenty Urzędu KNF, w postaci notatki na posiedzenie Komisji, na którym zapadła przedmiotowa decyzja. Sąd I instancji zapoznając się z przedmiotowym dokumentem, nie stwierdził, aby ww. notatka wraz ze streszczeniem, miała inną niż wskazana w stanowisku organu formę i treść. Został tym samym potwierdzony charakter tego materiału jako wewnętrznego dokumentu urzędowego. Dokonując oceny działania organu administracji pod względem zgodności z prawem Sąd wskazał, powołując się na art. 73 § 1 k.p.a., że z jego treści nie wynika, aby strona mogła żądać dokumentów nie włączonych do akt danej sprawy, tym bardziej że zgodnie z reguła wyrażoną w art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czy nie. Udostępnienie stronie akt sprawy w trybie art. 73 § 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie akt zgromadzonych w postępowaniu w konkretnej sprawie administracyjnej. Organ nie ma obowiązku włączenia do akt postępowania wewnętrznych dokumentów Urzędu KNF. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3570/13 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wskazał, że przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji było postanowienie KNF (z [...] października 2013 r.) o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania. O niedopuszczalności środka zaskarżenia można mówić tylko wówczas, gdy zachodzą przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym. W sprawie bezspornym było, że skarżący był stroną postępowania, a więc nie zachodziły przeszkody o charakterze podmiotowym. Natomiast przeszkody o charakterze przedmiotowym obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W rozpoznawanej sprawie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż KNF, orzekając jako organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (nazwanym przez organ "zawiadomieniem") stwierdziła, że wniosek skarżącego o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, gdyż został mu zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego, a takie "dokumenty, jak notatki wewnętrzne, notatki służbowe, adnotacje czy też opinie nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym". Komisja w istocie odmówiła więc skarżącemu udostępnienia części materiałów uznając, że nie stanowią one akt sprawy, gdyż nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym. Sąd wyjaśnił, że od takiego rozstrzygnięcia przysługuje stronie środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a. W ocenie NSA organ orzekał bowiem o meritum sprawy, a mianowicie o tym czy materiały objęte wnioskiem skarżącego mogą stanowić akta sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. oraz o braku możliwości udostępnienia skarżącemu tych materiałów; zatem rzeczą Sądu było rozważenie, czy przesłanki te mogły uzasadnić rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ponownie oceni, czy organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a., biorąc też pod uwagę, że oceny wniosku dotyczącego jego niedopuszczalności nie można wyprowadzać z samej tylko oceny prawidłowości zarzutów podniesionych w takim wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Stosownie do przepisu art. 190 p.p.s.a. wykładnia prawa - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni - oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez wykładnie - ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję tej oceny. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości, np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie wskazana wykładnia – ocena prawna to osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. II GSK 1602/12, Lex nr 145763). Mając na względzie powyższe podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14, w szczególności co do oceny prawnej w zakresie stosowania w tej sprawie ww. art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie – skutkiem tego wyroku - Sąd stwierdził, że skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy zgodne z prawem było uznanie przez Komisje Nadzoru Finansowego niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy udostępnienia całości akt postępowania toczącego się przed organem. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania/odpowiednio wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Środek odwoławczy jest niedopuszczalny tylko wówczas, gdy wynika to z braku przesłanek o charakterze przedmiotowym albo podmiotowym. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot – stronę postępowania w sprawie (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, str. 749-751). W niniejszej sprawie przeszkody o charakterze podmiotowym nie zachodziły, albowiem skarżący był/jest stroną postępowania. Istniała więc przesłanka podmiotowa środka odwoławczego/wniosku o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy. Przesłanki o charakterze przedmiotowym obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Zgodnie z wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wykładnią - oceną prawną, w niniejszej sprawie istniał przedmiot zaskarżenia. Dokonując oceny wydanego przez Komisję Nadzoru Finansowego ww. postanowienia z [...] lipca 2013 r. nazwanego przez Komisję >zawiadomieniem< Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ orzekał w nim o meritum sprawy, to jest o tym czy materiały objęte wnioskiem skarżącego mogą stanowić akta sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. oraz o braku możliwości udostępnienia skarżącemu tych materiałów. Zatem przedmiotowe >zawiadomienie< stanowi w istocie postanowienie, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W tej sytuacji, kierując się też zasadą, że oceny niedopuszczalności środka odwoławczego nie można wyprowadzać z samej tylko oceny prawidłowości poniesionych w nim zarzutów, należało uznać, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki niedopuszczalności środka odwoławczego/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o charakterze przedmiotowym ani podmiotowym, tym samym Komisja Nadzoru Finansowego (KNF), wydając zaskarżone postanowienie, naruszyła art. 134 k.p.a. Dlatego KNF, mając na uwadze powyższe stanowisko i wskazania Sądu, ponownie zbada przesłanki formalne wniesionego środka zaskarżenia, a w dalszej kolejności rozpozna merytorycznie/co do istoty wniesiony przez stronę środek odwoławczy/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostepnienia całości akt postępowania. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I sentencji wyroku. W pkt. II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2016 r., zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz B. G. kwotę 631 zł tytułem kosztów postępowania, na którą składają się kwoty: 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 51 zł tytułem trzech opłat skarbowych od pełnomocnictw oraz 480 zł tytułem zastępstwa procesowego. Zgodnie z § 21 ww. rozporządzenia do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instytucji. W niniejszej sprawie wyrokiem z 2 lutego 2016 r. zakończono postępowanie przed NSA, zatem koszty zastępstwa procesowego należało przyznać w oparciu o obecnie obowiązujące rozporządzenie.