VI SA/Wa 907/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] orzekającej o uznaniu K. K. w pkt a) za objętego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 27 listopada 2006 r., a w pkt b) za nieobjętego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 28 listopada 2006 r. do 17 sierpnia 2007 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. zwrócił się do [...] Oddziału NFZ z wnioskiem o rozstrzygnięcie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzania pozarolniczej działalności gospodarczej przez K. K.. W piśmie swym ZUS Oddział w [...] poinformował Oddział NFZ, że K. K. prowadził działalność gospodarczą od 26 listopada 2003 r. do 17 sierpnia 2007 r. oraz, że na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2010 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu w okresie od 29 listopada 2003 r. do 31 marca 2005 r. Jednocześnie Oddział ZUS wskazał, że K. K. w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 17 sierpnia 2007 r. nie mógł podlegać obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej z uwagi na jednoczesne pozostawanie w stosunku zatrudnienia. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] orzekł o uznaniu K. K. za objętego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 27 listopada 2006 r. Jednocześnie uznał go za nieobjętego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 28 listopada 2006 r. do 17 sierpnia 2007 r. Od powyższej decyzji K. K. odwołał się do Prezesa NFZ, wnosząc o jej uchylenie w zakresie, w jakim stwierdzono objęcie go obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Jego zdaniem w toku prowadzonego postępowania dokonano ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym oraz nie podjęto działań niezbędnych dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. Prezes NFZ rozpatrując sprawę podniósł, że w okresie objętym decyzją I instancji miały zastosowanie przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 13 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027) dalej ustawa o świadczeniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r. oraz od dnia 20 września 2008 r. Wskazał również na treść art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz podkreślił, że z dniem 20 września 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888), która wprowadziła instytucję zawieszenia działalności gospodarczej, podczas którego, osoba która dokonała zawieszenia działalności przestaje podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Z akt sprawy, a w szczególności z pisma ZUS Oddział w [...] z dnia 1 kwietnia 2010 r. organ odwoławczy wywiódł fakt prowadzenia przez K. K. działalności gospodarczej od dnia 29 listopada 2003 r. do dnia 17 sierpnia 2007 r. Organ wskazał również, że w Urzędzie Skarbowym w [...] K. K. figurował w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą od 29 listopada 2003 r. do 27 listopada 2006 r., a przychody z działalności wykazywał za lata 2003, 2005, 2006, natomiast za rok 2004 nie złożył zeznania podatkowego. Odnosząc się zaś do zarzutu K. K. o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 27 listopada 2006 r., organ odwoławczy wskazał, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń oraz wskazał, że NFZ nie posiada możliwości uzyskania z właściwego Urzędu Skarbowego zaświadczenia o osiągniętych dochodach za okres od 1 kwietnia 2005 r. do 27 listopada 2006 r., które miałyby dowieść prawdziwości twierdzeniom strony o nieprowadzeniu przez niego działalności gospodarczej we wskazanym przez niego okresie. Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. K. (zwany dalej skarżącym) zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że organ I instancji nie miał obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz stosowania zasad postępowania administracyjnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego pominięcie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez brak identyfikacji obowiązków ciążących na organie I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2011 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w części dotyczącej uznania skarżącego za objętego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 27 listopada 2006 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie wskazał z jakich konkretnie dowodów wynika, że w spornym okresie skarżący uzyskiwał dochody z tytułu prowadzonej działalności. Wskazał również, że fakt uzyskiwania przychodów nie jest równoznaczny z uzyskiwaniem tych przychodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem w spornym okresie uzyskiwał przychody jedynie z tytułu umowy o pracę, nie zaś w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skarżący zaznaczył również, że do przełomu stycznia i lutego 2005 r. prowadzona przez niego działalność gospodarcza związana była tylko i wyłącznie ze świadczeniem usług na rzecz P. D. w ramach samozatrudnienia, który od 1 kwietnia 2005 r. zatrudnił skarżącego na podstawie umowy o pracę i od tego czasu nie prowadził żadnej działalności gospodarczej, a dochody osiągał wyłącznie z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego nie skorygował błędów organu I instancji, pominął w swej decyzji kwestie wskazania dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy oraz nie dostrzegł, że skarżący odwołał się jedynie od części decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił również organowi odwoławczemu bierność w zakresie dążenia do wyjaśnienia sprawy, podnosząc, że gdyby Prezes NFZ wystąpił do Urzędu Skarbowego właściwego dla skarżącego o wydanie stosownego zaświadczenia, to z pewnością Urząd ten zaświadczenie takie by wydał, mimo, że odmówił jego wydania skarżącemu. Przy czym nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że NFZ nie ma instrumentów prawnych do uzyskania dokumentów i informacji niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Zarzucając zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa skarżący wskazał na nieznajomość przez organ odwoławczy przepisów prawa, na podstawie których organ orzeka, co wynika ze stwierdzenia organu, że organ I instancji dokonuje jedynie oceny czy dana osoba podlega czy też nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008, art. 69 ust. 1, art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń zdrowotnych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm.) Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi. Z brzmienia art. 69 ust. 1 wynika zaś, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób powstaje i wygada w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach zdrowotnych. Art. 102 ust. 5 pkt 24 Ustawy o świadczeniach stanowi zaś, że do zakresu działania Prezesa Funduszu w szczególności należy podejmowanie decyzji w sprawach określonych w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 109 ust. 5 tejże ustawy odwołanie od decyzji wydanej w sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, wnosi się do Prezesa NFZ. Stosownie zaś do art. 13 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń zdrowotnych obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach - osoby prowadzące działalność pozarolniczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Spór pomiędzy skarżącym a organem II instancji sprowadza się w swej istocie do oceny czy skarżący w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 27 listopada 2006 r. prowadził, czy też nie prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, skutkującą objęciem obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Zdaniem organu w okresie tym, co wynika z informacji pozyskanej z ZUS Oddział w [...], skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą. Skarżący zaś konsekwentnie twierdzi, że w spornym okresie nie prowadził działalności gospodarczej, a uzyskiwane przez siebie dochody osiągał z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Żądał też, by organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wystąpił do właściwego Urzędu Skarbowego o wydanie zaświadczenia na poparcie jego twierdzeń, skoro jemu, Urząd odmówił wydania stosownego zaświadczenia. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Prezesa NFZ oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza prawa, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organom na stwierdzenie, że w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 27 listopada 2006 r. skarżący prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, wskutek czego uznany został na podstawie zacytowanych powyżej przepisów za objętego obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu we wskazanym okresie. Zarzuty skargi skarżący skoncentrował wokół faktu nieuzyskiwania w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 27 listopada 2006 r. dochodów z tytułu działalności gospodarczej, co równa się jego zdaniem z nieprowadzeniem takiej działalności, a także na bierności organów w dążeniu do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2011 r. skarżący podniósł, że postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści zostało utrzymane w mocy przez Izbę Skarbową. Na pytanie Sądu oświadczył, że nie wyrejestrował działalności gospodarczej, nie składał też żadnych oświadczeń do US i ZUS. Jedynym zaś dowodem na okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej jest fakt, że w spornym okresie nie uzyskiwał dochodów. Przy czym, jak wyjaśnił skarżący w deklaracji za 2005 i 2006 rok były ujawnione dochody z tytułu prowadzonej działalności, gdyż do kwietnia 2005 r. działalność tę skarżący prowadził, natomiast w 2006 r. rozpoczął prowadzenie działalności na podstawie innego zgłoszenia. W ocenie Sądu zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Teza skarżącego, że nieosiąganie dochodu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej oznacza fakt nieprowadzenia tej działalności nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa, ani też w judykaturze. Brak dochodu z działalności nie świadczy bowiem o nieprowadzeniu działalności gospodarczej oraz nie stanowi przesłanki do wyłączenia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Jej istotą jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Stanowisko to zostało zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II GSK 140/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "O ile bowiem celem prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej jest nastawienie się przedsiębiorcy na osiąganie zysku, o tyle niemożność jego wypracowania (spowodowana np. nieuzyskaniem przychodów) mieści się w ryzyku gospodarczym, które każdy podejmujący działalność gospodarczą ponosi. Twierdzenie zatem przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nieuzyskanie przez przedsiębiorcę przychodów powinno być traktowane na równi z nieprowadzeniem działalności gospodarczej, Sąd odwoławczy uważa za chybione." Skoro zatem nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to zdaniem Sądu słusznie organy obu instancji przyjęły domniemanie, że działalność ta w spornym okresie była przez skarżącego prowadzona. Skarżący nie przedstawił żadnych innych dowodów potwierdzających fakt nieprowadzenia działalności gospodarczej jak np. oświadczenia w tym przedmiocie kierowane do US czy ZUS. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – z treści przepisów nakładających na organy obowiązek zebrania całego materiału dowodowego nie można wyprowadzić obowiązku dla organów administracyjnych do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony przy jej bierności, także gdy strona przedstawia ogólnikowe bądź lakoniczne środki dowodowe (wyrok NSA z dnia 19 września 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87 i z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt II SA 2792/97). A także wyrok NSA z dnia 07.12.2010 r. (II OSK 1677/10) zgodnie z którym: "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej". Fakt zatem, że prawomocnym postanowieniem Urząd Skarbowy odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia w sprawie osiąganych dochodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w spornym okresie, nie oznaczał by, to na organ przeszedł obowiązek dowodzenia tej okoliczności, tym bardziej, że po pierwsze jak podnosił organ nie posiadał on instrumentów prawnych w celu pozyskania tej informacji, a po wtóre jak już wyżej wykazano okoliczność nieosiągania dochodów nie świadczy o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Nadmienić również należy, że skarżący miał możliwość sięgnięcia po ewentualne inne środki dowodowe na poparcie swych twierdzeń. Z zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w ocenie Sądu również nie można się zgodzić. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało bowiem wyjaśnione w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 par. 3 Kpa. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem tok rozumowania organu wydającego zaskarżoną decyzję oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Organ podał fakty, które uznał za udowodnione (wskazując, że stan faktyczny sprawy został oparty na informacji ZUS popartej wypisem z ewidencji działalności gospodarczej), a następnie dokonał jego oceny w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa. Sąd nie dopatrzył się również, aby Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję pogwałcił zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 K.p.a. Zgodzić się wprawdzie należy ze spostrzeżeniem skarżącego, że organ odwoławczy stwierdził w konkluzji uzasadnienia swej decyzji, że NFZ zobowiązany jest na podstawie obowiązujących przepisów prawa jedynie do oceny kwestii podlegania lub niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, niemniej jednak organ stwierdził również obok, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie ustalenia podlegania temu ubezpieczeniu. Przede wszystkim jednak to z akt administracyjnych sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji wynika, że postępowanie prowadzone przed organem I i II instancji toczyło się na podstawie przepisów K.p.a. i kwestionowanie tego faktu przez skarżącego, jak i twierdzenie, że postępowanie to nie było prowadzone na podstawie procedury administracyjnej, uznać należy za bezprzedmiotowe. Reasumując zdaniem Sądu należy uznać, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 2 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.