VI SA/Wa 911/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant M. S. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w części dotyczącej punktów gier 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Minister Finansów – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004r., Nr 4, poz. 27 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmawiającej stronie skarżącej zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej zmiany miejsca urządzania w/w gier pod pozycją 38 – utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. udzielił skarżącej spółce F. sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W załączniku do tej decyzji określone zostały – zgodnie z wnioskiem strony – miejsca urządzania w/w gier na automatach o niskich wygranych. Pismem z dnia 11 września 2006 r. skarżąca spółka, powołując się na przepis art. 155 k.p.a. - zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w K. o dokonanie zmiany w/w decyzji w części określającej miejsca urządzania wspomnianych gier na automatach, poprzez dokonanie korekty w pozycji nr 38 dotyczącej lokalu w B., [...], z uwagi na zmianę właściciela przedmiotowego lokalu. Do wniosku skarżąca spółka załączyła kserokopię umowy dzierżawy powierzchni w w/w lokalu oraz szkic sytuacyjny mający stanowić dowód spełniania przez w/w lokal warunków wymienionych w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Pismem z dnia 26 października 2006 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. zawiadomił stronę skarżącą o przeprowadzeniu w dniu 21 listopada 2006 r. oględzin usytuowania lokalu gastronomicznego [...] znajdującego się w B., [...], w którym spółka zamierza urządzać gry na automatach o niskich wygranych. Organ wskazał, iż celem oględzin jest sprawdzenie, czy w/w lokal spełnia warunek określony w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W wyniku dokonania oględzin usytuowania wnioskowanego punktu gier na automatach o niskich wygranych mającego mieścić się w punkcie gastronomicznym [...], znajdującym się w B., [...] ustalono, że "w/w lokal oddalony jest o 68,90 m od Państwowej Szkoły Muzycznej [...]. Jednocześnie w protokole z tej czynności stwierdzono, iż "dodatkowo na prośbę Pana W. S. dokonano pomiaru do bramki wejściowej na teren szkoły – odległość wyniosła 95 m. Pomiaru dokonano wzdłuż osi jezdni, a nie kierując się do wyznaczonego przejścia dla pieszych." (vide: Protokół z dnia 21 listopada 2006 r. – k. 15 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. skarżąca spółka, ustosunkowując się do zebranego w sprawie materiału dowodowego - stwierdziła, iż w jej ocenie dokonany w dniu 21 listopada 2006 r. przez pracowników Izby Skarbowej w K. pomiar odległości od lokalu gastronomicznego wskazanego przez stronę do Państwowej Szkoły Muzycznej jest wadliwy. Skarżąca wskazała, iż w wyniku dokonania przedmiotowego pomiaru ustalono, że w/w lokal jest oddalony o 68,9 m w linii prostej od ogrodzenia nieruchomości zabudowanej budynkiem Państwowej Szkoły Muzycznej. Z kolei po dokonaniu drugiego pomiaru od lokalu do furtki wejściowej na teren nieruchomości zabudowanej budynkiem szkoły muzycznej, licząc wzdłuż osi chodnika i po przecięciu drogi publicznej w miejscu nie przeznaczonym dla pieszych do przechodzenia, pracownicy Izby Skarbowej dokonali ustalenia, że odległość ta wynosi 95 m. Skarżąca spółka stwierdziła, iż celem wprowadzenia w ustawie o grach i zakładach wzajemnych co najmniej 100 metrów odległości dzielącej lokal z usytuowanym punktem gry na automatach o niskich wygranych od obiektów o szczególnym znaczeniu jest zapewnienie określonego poziomu bezpieczeństwa etycznego. Zdaniem skarżącej sama ustawa nie posługuje się pojęciem strefa ochronna. Oznacza to, że pierwszy pomiar dokonany w dniu 21 listopada 2006 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z celem przepisu art. 30 cyt. ustawy. Natomiast dokonanie pomiaru wzdłuż osi chodnika i przy przecięciu drogi publicznej w miejscu nie przeznaczonym do przechodzenia dla pieszych również uznać należy za wadliwe. Według skarżącej spółki prawidłowy pomiar powinien być przeprowadzony wzdłuż osi funkcjonujących ciągów komunikacyjnych z uwzględnieniem istniejących przejść dla pieszych i winien być liczony od wejścia do lokalu gastronomicznego do wejścia na teren nieruchomości, na której posadowiona jest Państwowa Szkoła Muzyczna. Strona wskazała ponadto, iż wbrew adnotacji pracownika Izby Skarbowej zamieszczonej w protokole z oględzin, drugiego z pomiarów dokonano wzdłuż osi chodnika, a nie wzdłuż osi drogi publicznej (jezdni). Skarżąca wskazała, iż nawet przy pomiarze dokonanym wzdłuż osi drogi publicznej (jezdni) odległość od lokalu do wejścia na teren nieruchomości z posadowionym obiektem o szczególnym znaczeniu wynosi ok. 115 m, a przy pomiarze z uwzględnieniem miejsc przeznaczonych do ich pokonywania przez pieszych – wynosi ok. 150 m. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – konieczne jest dokonanie prawidłowego pomiaru z uwzględnieniem postulatów wyrażonych przez stronę. Zdaniem skarżącej dopiero w oparciu o pomiar dokonany faktycznie wzdłuż osi drogi publicznej (jezdni) i z uwzględnieniem miejsc przeznaczonych do przechodzenia przez pieszych, możliwe będzie podjęcie przez organ merytorycznej decyzji w sprawie opartej na wszechstronnym zgromadzeniu materiału dowodowego. W wyniku dokonania analizy materiału dowodowego Dyrektor Izby Skarbowej w K. - działając na podstawie art. 155 k.p.a. – wydał w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzję nr [...] odmawiającą stronie skarżącej zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa małopolskiego w części dotyczącej miejsca urządzania w/w gier. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż usytuowanie wskazanego przez stronę lokalu w B., [...] nie spełnia warunku określonego w przepisie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, albowiem w pobliżu tego lokalu, tj. w odległości mniejszej niż 100 m znajduje się placówka oświatowa, tj. Państwowa Szkoła Muzyczna [...]– co zgodnie z w/w przepisem wyklucza możliwość prowadzenia w nim działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ powołał się przede wszystkim na ustalenia dokonane w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2006 r., w wyniku których ustalono, że w/w lokal usytuowany jest w odległości 68,90 m od w/w szkoły muzycznej. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej Dyrektor Izby Skarbowej w K. podniósł, iż pomiaru dokonano zgodnie z przepisem art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, za pomocą wózka mierniczego, najkrótszym odcinkiem, po którym pomiar możliwy był do przeprowadzenia. W ocenie organu nie jest uzasadniony zarzut spółki, że pomiar powinien być dokonany z uwzględnieniem istniejących przejść dla pieszych, gdyż przepis art. 30 cyt. ustawy posługuje się pojęciem odległości, a nie bezpiecznej drogi dojścia do lokalu, w którym ma być usytuowany punkt gier. Zdaniem organu tak przeprowadzony pomiar, jak proponowała strona, spowodowałby sztuczne wydłużenie odległości pomiędzy wnioskowanym lokalem a Państwową Szkołą Muzyczną do 115, a nawet 150 m, podczas gdy w rzeczywistości odległość ta wynosi 68,90 m. Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, iż prawidłowo pomiar dokonano od wnioskowanego lokalu do najbliższego punktu granicznego nieruchomości (tj. od ogrodzenia), na której znajduje się Państwowa Szkoła Muzyczna (a nie do wejścia do niej), gdyż - zgodnie z art. 30 w/w ustawy – punkt gry na automatach musi być oddalony co najmniej 100 m od obiektów tam wymienionych, a nie od wejścia do nich. W związku z tym organ I instancji uznał, iż brak jest podstaw do ponownego przeprowadzenia oględzin usytuowania przedmiotowego lokalu o co wnosiła skarżąca spółka w piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. Dodatkowo organ zauważył, iż nawet, gdyby przyjąć – co podnosi spółka, że odległość powinna być mierzona od lokalu do furtki wejściowej na teren nieruchomości, na której posadowiona jest Państwowa Szkoła Muzyczna, to również tak dokonany pomiar wskazywał, że lokalizacja ta nie spełniała wymogów z art. 30 cyt. ustawy, gdyż odległość od furtki wejściowej na teren szkoły wynosi 95 m, co potwierdziły oględziny. W dniu 30 stycznia 2007 r. skarżąca spółka złożyła do Ministra Finansów odwołanie od w/w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. Wnosząc o uchylenie w/w decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji: - naruszenie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych – poprzez interpretację, że odległość 100 m w rozumieniu tego przepisu oznacza odległość zmierzoną najkrótszym odcinkiem, po którym pomiar był możliwy do przeprowadzenia, a także - naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechaniu przeprowadzenia ponownego pomiaru odległości od lokalu, w którym miał być usytuowany punkt gier do wejścia na teren nieruchomości z posadowionym obiektem o szczególnym znaczeniu. W uzasadnieniu skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wskazała, iż organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do żądania strony w przedmiocie konieczności przeprowadzenia ponownego pomiaru od lokalu do wejścia na teren nieruchomości z posadowionym obiektem, wzdłuż osi drogi publicznej (jezdni) i z uwzględnieniem miejsc przeznaczonych do pokonywania przez pieszych, a nie w linii prostej. Zdaniem spółki wymogom wskazanym w dyspozycji art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych odpowiadałby pomiar przeprowadzony wzdłuż osi funkcjonujących ciągów komunikacyjnych z uwzględnieniem istniejących przejść dla pieszych, który liczony byłby od wejścia do lokalu gastronomicznego, w którym ma być punkt gier do wejścia na teren nieruchomości, na której posadowiona jest Państwowa Szkoła Muzyczna. W wyniku rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącą spółkę, Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] działałając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiającą stronie skarżącej zmiany decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] w części dotyczącej miejsca urządzania w/w gier. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż wobec braku w przepisach szczególnych zapisów określających zasady obliczania odległości pomiędzy lokalizacją punktu gry na automatach o niskich wygranych, a wymienionymi w ustawie placówkami oświatowo – wychowawczymi, opiekuńczymi oraz ośrodkami kultu religijnego – można posiłkowo skorzystać z zaaprobowanej już w orzecznictwie sądowym metody liczenia odległości punktów sprzedaży alkoholu m.in. od szkół. Minister Finansów powołując się w tej sytuacji na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 963/04 – stwierdził, iż można uznać, że odległości pomiędzy miejscami prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych a szkołami, placówkami oświatowo-wychowawczymi, opiekuńczymi oraz ośrodkami kultu religijnego, powinny być mierzone wzdłuż osi dróg publicznych, przy których są usytuowane. Zdaniem Ministra Finansów z akt sprawy wynika, iż pomiaru odległości dokonano zgodnie z wymogami art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, obliczając odległość od wnioskowanego lokalu do najbliższego punktu granicznego nieruchomości (tj. ogrodzenia), na której znajduje się Państwowa Szkoła Muzyczna. Według Ministra zgodnie z art. 30 cyt. ustawy punkt gry na automatach musi być oddalony co najmniej 100 m od obiektów tam wymienionych, a nie od wejścia do nich. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej - twierdząc, iż przeprowadzenie pomiaru w sposób, jaki proponowała strona skarżąca, spowodowałoby sztuczne wydłużenie odległości pomiędzy wnioskowanym lokalem a Państwową Szkołą Muzyczną. W konsekwencji Minister uznał, iż skarżąca spółka nie udokumentowała spełnienia warunków określonych w ustawie umożliwiających dokonanie wnioskowanej zmiany w trybie przepisu art. 155 k.p.a. W dniu 27 kwietnia 2007 r. spółka F. sp. z o.o. – działając za pośrednictwem organu odwoławczego – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r. Wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji Ministra Finansów skarżąca spółka zarzuciła organowi: - naruszenie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych – przez interpretację, że odległość 100 m w rozumieniu cyt. przepisu nie oznacza odległości wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych z uwzględnieniem istniejących przejść dla pieszych, liczonej od wejścia do lokalu gastronomicznego do wejścia na teren nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt o szczególnym znaczeniu, - naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – polegające na braku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechaniu przeprowadzenia ponownego pomiaru odległości od lokalu, w którym miałby być usytuowany punkt gier do wejścia na teren nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt o szczególnym znaczeniu, w sposób wnioskowany przez stronę skarżącą. W uzasadnieniu skarżąca spółka stwierdziła, iż odległość punktu gier na automatach o niskich wygranych od obiektów wymienionych w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych powinna być mierzona wzdłuż osi funkcjonujących ciągów komunikacyjnych, z uwzględnieniem istniejących przejść dla pieszych i liczony od wejścia do lokalu gastronomicznego, w którym jest punktu gier na automatach o niskich wygranych, do wejścia na teren nieruchomości, na której posadowiona jest Państwowa Szkoła Muzyczna. Skarżąca spółka podtrzymała także zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez niedokonanie powtórnych oględzin i pomiarów odległości zgodnie z postulatami skarżącej wysuniętymi w piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów – podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] - naruszają prawo. Zdaniem Sądu wydając przedmiotowe decyzje organy obu instancji dopuściły się przede wszystkim - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na brak wyraźnego wykazania w protokole oględzin dotyczących usytuowania wnioskowanego przez skarżącą lokalu, w którym przewidziano punkt gier na automatach o niskich wygranych, sposobu i drogi przebiegu pomiaru odległości tego lokalu od obiektu Państwowej Szkoły Muzycznej w B., a także - naruszenia przepisu art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych – polegającą na mylnym przyjęciu, iż pomiaru odległości, o której mowa w tym przepisie, należy dokonywać obliczając ją od wnioskowanego lokalu do najbliższego punktu granicznego nieruchomości (tj. ogrodzenia), na której znajduje się obiekt wskazany w tym przepisie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Ministra Finansów oraz poprzedzającej ją odmownej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, w tym w szczególności przepis art. 30 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, punkty gry na automatach o niskich wygranych mogą być usytuowane w lokalach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, oddalonych co najmniej 100 m od szkół, placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych oraz ośrodków kultu religijnego. Zdaniem Sądu, aby ocenić, czy w świetle przepisu art. 30 cyt. ustawy proponowany przez przedsiębiorcę punkt gry na automatach o niskich wygranych usytuowany jest w lokalu położonym w odpowiedniej odległości od obiektu wskazanego w tym przepisie, trzeba w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić sposób przeprowadzenia pomiaru tej odległości oraz wskazać dokładnie jego przebieg (drogę pomiaru). Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie pracownicy Izby Skarbowej w K., dokonując w toku postępowania czynności oględzin usytuowania wskazanego przez stronę lokalu gastronomicznego – ograniczyli się w protokole z dnia 21 listopada 2006 r. wyłącznie do wskazania, iż "w/w lokal oddalony jest o 68,90 m od Państwowej Szkoły Muzycznej B.". W protokole tym w żaden sposób nie wskazano szczegółowego przebiegu tego pomiaru. Do protokołu nie załączono również jakiegokolwiek szkicu (lub mapki), z którego wynikałoby, jak przeprowadzano przedmiotowy pomiar. Zdaniem Sądu przyjąć należy, iż organy obu instancji zobligowane były w toku postępowania administracyjnego do jednoznacznego ustalenia i wykazania, że usytuowanie wskazanego przez stronę skarżącą lokalu w B. nie spełnia warunku określonego w przepisie art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Z akt sprawy nie wynika jednakże, w jaki sposób dokonano pomiaru, zaś obie strony różnią się nie tylko w kwestii interpretacji postanowień przepisu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, ale również w kwestii samego przebiegu (drogi) pomiaru, dokonanego w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2006 r. Zdaniem Sądu uznać trzeba w konsekwencji, że organy obu instancji nie poczyniły wszelkich możliwych działań w zakresie zebrania materiału dowodowego, aby jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości wykazać, że lokal wskazany przez skarżącą spółkę położony jest w niedozwolonej odległości od spornego obiektu Państwowej Szkoły Muzycznej w B.. Należy zauważyć, iż kontrola legalności decyzji przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie nosi cech dowolności. Niewątpliwie zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Wobec powyższego należy niewątpliwie uznać, iż Minister Finansów, a wcześniej Dyrektor Izby Skarbowej w K., niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Trudno uznać, iż Minister Finansów, a także Dyrektor Izby Skarbowej w K. wykazali w niniejszej sprawie dostatecznie jasno okoliczności przekonywujące o trafności swojego rozstrzygnięcia, a rolą Sądu w takiej sytuacji nie jest zastępowanie organu w dokonywaniu oceny argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Z tej przyczyny należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą wyraźnie wykazać w ramach materiału dowodowego, w tym przede wszystkim w protokole powtórzonych oględzin (m.in. poprzez dokładne wskazanie sposobu pomiaru odległości), iż wskazany przez stronę skarżącą lokal spełnia przesłanki, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Według Sądu dopiero w przypadku dokonania jednoznacznych ustaleń we wspomnianym zakresie, organ winien wydać decyzję merytoryczną kierując się wskazaniami, o których mowa w przepisie art. 155 k.p.a. Przechodząc do oceny zarzutów materialnoprawnych zawartych w skardze należy – zdaniem Sądu - wskazać, iż z uwagi na brak wyraźnych wytycznych ustawodawcy w zakresie interpretacji przepisu art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zaistniała wyraźna potrzeba pokierowania się w niniejszej sprawie pewnymi względami racjonalności oraz celami przyjętymi przez ustawodawcę, w tym m.in. celem zapewnienia określonego porządku publicznego, powagi i poszanowania dla pewnych podstawowych zasad bezpieczeństwa etycznego koniecznych dla działań w tym przypadku oświatowo-wychowawczych. W ocenie Sądu przyjąć trzeba w związku z powyższym, iż odległość punktu gier na automatach o niskich wygranych (a raczej lokalu, w którym dany punkt się mieści) od obiektów wymienionych w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych powinna być mierzona wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych od głównego wejścia do budynku, w którym znajduje się lokal zawierający punkt gier (ewentualnie od wejścia do tego lokalu, o ile są to lokale użytkowe zawierające odrębne wejścia/wyjścia na zewnątrz budynku) do głównego wejścia do obiektów, o których mowa w art. 30 cyt. ustawy, bądź (w przypadku terenu ogrodzonego – np. ogrodzonego terenu szkoły) do głównego wejścia na teren nieruchomości, na której posadowiony jest taki obiekt. Według Sądu zgodzić się należy tym samym ze stroną skarżącą, iż w ustawie o grach i zakładach wzajemnych ustawodawca nie wprowadził instytucji quasi-strefy ochronnej, a zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek uzasadniających dokonywanie pomiarów nie od wejścia do obiektów, lecz od rogu budynków lub granicy (ogrodzeń) terenów, na których usytuowane są obiekty o szczególnym znaczeniu w rozumieniu art. 30 cyt. ustawy, do rogu budynku, w którym położony jest lokal wraz z punktem gier na automatach o niskich wygranych. Skoro ma to być pomiar dokonywany wzdłuż ciągu komunikacyjnego, to jego istotą – co do zasady – jest przeprowadzanie pomiaru tzw. "drogą dojścia", a więc od wejścia do jednego obiektu do wejścia do drugiego obiektu, przy przyjęciu w/w zastrzeżeń. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednakże poglądu skarżącej spółki, iż sporna odległość powinna być mierzona wzdłuż osi ciągów komunikacyjnych z uwzględnieniem istniejących przejść dla pieszych. W tym zakresie Sąd podzielił bowiem stanowisko organów obu instancji, iż przedmiotowy pomiar przebiegać może również każdym otwartym, publicznym ciągiem komunikacyjnym, powszechnie dostępnym, po którym mogą swobodnie przemieszczać się przechodnie, a nie tylko ciągiem uwzględniającym istniejące przejścia dla pieszych. Należy zauważyć, iż powyższe stanowisko Sądu znajduje wyraźne potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Otóż zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, rzeczywiście pieszy – co do zasady – zobowiązany jest do korzystania z przejść dla pieszych, co potwierdzałoby słuszność stanowiska strony skarżącej. Niemniej wyraźnie należy wskazać, iż z przepisu art. 13 ust. 2 cyt. ustawy wynika, że przechodzenie przez jezdnię poza przejściem dla pieszych jest dozwolone, gdy odległość od przejścia przekracza 100 m. Ponadto przepis ten stanowi w dalszej części, że jeżeli jednak skrzyżowanie znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od wyznaczonego przejścia, przechodzenie jest dozwolone również na tym skrzyżowaniu. Ustawodawca zaostrzył wprawdzie korzystanie przez pieszego z możliwości przechodzenia przez jezdnię poza przejściem dla pieszych (vide: art. 13 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym), a nawet w pewnych przypadkach wyłączył taką możliwość w ogóle (vide: art. 13 ust. 5), niemniej w świetle całego unormowania zawartego w art. 13 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że pieszy nie może pokonywać jezdni poza wyznaczonymi przejściami dla pieszych. W tej sytuacji przyjąć należy, iż dokonując pomiaru odległości 100 metrów, o której mowa w art. 30 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie trzeba bezwzględnie dokonywać tego z uwzględnieniem istniejących przejść dla pieszych, o ile dana sytuacja nie nakazuje pokierowania tzw. "drogi pomiaru" poprzez te przejścia z uwagi na obowiązujące zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Sądu przyjęcie innej metody prowadzić by mogło do naruszenia pewnych istotnych norm prawnych wyrażonych w cyt. ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Niemniej trzeba zauważyć, iż z materiału dowodowego, w tym przede wszystkim z protokołu oględzin usytuowania lokalu wskazanego przez stronę skarżącą, w żaden sposób nie wynika, czy organ I instancji - nie podzielając stanowiska skarżącej - uwzględnił jednak w swoich obliczeniach w/w regulacje ustawy - Prawo o ruchu drogowym, co w konsekwencji dodatkowo utrudnia Sądowi dokonanie pełnej oceny legalności dokonanego pomiaru i w konsekwencji prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a., Sąd postanowił, że uchylone decyzje organów obu instancji nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.