VI SA/Wa 931/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2015 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 5406 (pięć tysięcy czterysta sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej organ, GDDKiA) utrzymał w mocy swoją własną decyzję z [...] listopada 2015 r. nakładającą na T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej skarżąca, spółka) karę pieniężną z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2015 r. podczas objazdu drogi krajowej nr [...] pracownik służby liniowej GDDKiA stwierdził zlokalizowanie reklamy o treści: "[...]" w km [...], strona lewa w miejscowości B. Na powyższą okoliczność sporządzono notatkę służbową oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Przeprowadzona w dniu [...] września 2015 r. kontrola pasa drogowego potwierdziła zajęcie pasa drogowego (por. protokół z [...] września 2015 r.). W dniu [...] października 2015 r. stwierdzono przesunięcie tablicy reklamowej z km [...], strona lewa, do km [...] strona lewa poza granice drogi krajowej (por. notatka służbowa z [...] października 2015 r.). Decyzją z [...] listopada 2015 r. organ nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 196 zł z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogi krajowej. W uzasadnieniu decyzji, przywołując treść art. 40 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. organ opisał szczegółowo sposób naliczenia kary, wskakując okres, w jakim przedmiotowa reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia (od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r.) oraz powierzchnię całkowitą reklamy (18,70 m2). Określając adresata decyzji o nałożeniu kary podniósł, że jest nim podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej, a zatem jest nim T. SP. z o.o. z siedzibą w Z. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącej podnosił, że spółka nie jest podmiotem, który miał się dopuścić zajęcia pasa drogowego i nie może ponosić odpowiedzialności za działanie podmiotu, który z tytułu realizacji umowy zlecenia przejął na siebie odpowiedzialność w zakresie uzyskania zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Jego zdaniem, postępowanie administracyjne powinno być prowadzone z udziałem zleceniobiorcy, który nie konsultował ze spółką szczegółowych miejsc położenia reklam. O wadliwości postępowania świadczy ponadto to, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Pełnomocnik nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ponosi podmiot, którego dotyczy informacja wizualna zamieszczona na reklamie. Takie rozumowanie może doprowadzić do sytuacji, w której konkurencja celowo będzie wykonywać działania celem narażenia na stratę i utratę dobrego wizerunku swego kontrahenta. Pełnomocnik zarzucił organowi, że ten posiadając wiedzę o zleceniu przez skarżącą wykonania kampanii reklamowej podmiotowi zewnętrznemu nie podjął żadnych działań celem prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika, zaskarżona decyzja zawiera ponadto szereg naruszeń związanych z dowolnością ustaleń organu m.in. w zakresie prawidłowości ustalenia okresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego co prowadzi do błędnego naliczenia wysokości kary. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] lutego 2016 r. organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut błędnego określenia adresata decyzji. Zdaniem organu odwoławczego podmiotem biernie legitymowanym w niniejszym postępowaniu pozostaje podmiot, którego dotyczy informacja wizualna umieszczona na konstrukcji reklamowej. Nawiązując do treści reklamy tj. "[...]" uznał, że niewątpliwie dotyczyła ona działalności prowadzonej przez firmę T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2011 r., II GSK 803/10 za pozostającą bez znaczenia dla niniejszego postępowania organ uznał podnoszoną przez wnioskodawcę okoliczność, że stroną postępowania jest podmiot, który fizycznie umieścił reklamę w pasie drogowym. Wskazał, że nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę, lecz kto jest zleceniodawcą i na czyją rzecz umieszczenie reklamy wykonano. Za bezzasadne organ uznał argumenty wnioskodawcy sugerujące błędy w zakresie ustalania okresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego, co w konsekwencji miałoby prowadzić do błędnie naliczonej wysokości kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2015 r., zasądzenie kosztów postępowania; wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art 80, 81 i 84 k.p.a. poprzez błędną i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; rozstrzyganie w oparciu o niezupełny, zebrany wadliwie i sprzecznie z zasadami postępowania administracyjnego materiał dowodowy; nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszelkich okoliczności budzących wątpliwości; 2. art 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie ochrony swoich praw osobom reprezentującym firmę S.; 3. art 104, 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie wymogów formalnych decyzji administracyjnej, a szczególnie poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne dokonanego rozstrzygnięcia czym uniemożliwiono pełną realizację praw do zaskarżenia; 4. art 40 ust. 2, 3, 6 u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie i skierowanie postępowania bez żadnej podstawy prawnej względem skarżącej oraz błędną wykładnie i dokonanie nieprawidłowych i sprzecznych z treścią tego artykułu pomiarów powierzchni zajętego pasa drogowego niezbędnych do podjętych wyliczeń wysokości opłaty. Powyższe doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że spółka może ponosić odpowiedzialność za działania innego podmiotu, który nie miał nawet możliwości ochrony swoich praw. Skarżąca ponownie podkreśliła, że organ nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. Odwołując się do treści art. 40 ust. 6 u.d.p. strona podnosi, że nie wynika z niego odpowiedzialność innego podmiotu poza tym, który dopuścił się bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Przerzucenie odpowiedzialności na podmiot wskazany w treści reklamy pozbawione jest podstawy prawnej. Podkreśla, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter odpowiedzialności materialnej za czynność i skutek faktycznie dokonany. Przepisy ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazują, że cała regulacja tej materii opiera się na faktycznym dokonaniu i sprawstwie w wymiarze materialnym. Przepisy regulujące tą materię muszą zatem odnosić się do osób i podmiotów, które w sposób rzeczywisty i materialny dopuściły się czynów za które stosowana jest sankcja administracyjna. W ocenie skarżącej, przyjęcie odpowiedzialności jaką proponuje organ jest niedopuszczalne i wprowadza w systemie prawa administracyjnego możliwość karania podmiotów i osób, które nie dopuściły się żadnego czynu zagrożonego sankcją wyłącznie z tego powodu, że informacje faktycznie widniejące na przedmiocie sprawstwa dotyczą spółki. Powyższe świadczy o zupełnie dowolnej interpretacji przepisów i zastosowaniu ich w sposób dla organu najwygodniejszy poprzez ukaranie podmiotu który widnieje na reklamie. Powyższe potwierdza, że organ nie zachował podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nie dążył do wszechstronnego i całościowego ustalenie wszelkich okoliczności niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy. Skarżąca podniosła, że firma wykonująca zlecenie nie konsultowała z nią żadnych miejsc położenia reklam. Zapisy zawartej przez strony umowy jednoznacznie wskazują kto za co odpowiada, co świadczy o tym, że skarżąca w przedmiotowej sprawie nie może ponosić wyłącznej odpowiedzialności. Według strony, postępowanie administracyjne winno być prowadzone z udziałem zleceniobiorcy albowiem to on odpowiada za ewentualne zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącej celem weryfikacji i dokonania prawidłowych ustaleń kto faktycznie dokonał rzekomego naruszenia pasa drogowego w postępowaniu powinno się dopuścić do udziału w sprawie w charakterze strony firmę wykonującą zlecenie, a co najmniej należało zebrać od osób upoważnionych do reprezentacji tej firmy wszelkie niezbędne informacje i oświadczenia co do zaistniałego stanu faktycznego. W całym postępowaniu mimo wniosków spółki nie dokonano nic w tym kierunku, z góry zakładając, że odpowiedzialność ponosi skarżąca. Niezależnie od powyższego, strona zakwestionowała sposób obliczenia wysokości kary pieniężnej, wskazując na wadliwość w zakresie ustalenia powierzchni reklamy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. organ odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji organ uznał, że skoro niewątpliwie podmiotem, którego dotyczy reklama posadowiona nielegalnie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w km. [...] strona lewa w miejscowości B., w okresie od [...] września 2015 r. do [...] października 2015 r. jest skarżąca spółka T. to, jako właściciel reklamy, ponosi pełną odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego i nie ma tu znaczenia, na jakiej podstawie umieszczona została reklama na konstrukcji, której spółka nie była właścicielem. Według organu, umowa zlecenia z dnia [...] lipca 2015r., jaką zawarła strona z firmą S. jest bez znaczenia w niniejszym postępowaniu, albowiem, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony i nie zwalania od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu nielegalnego umieszczenia w pasie drogowym reklamy. Spółka T., nie kwestionując, że przedmiotowa reklama związana jest z prowadzoną przez stronę działalnością gospodarczą zaprzecza, że zajęła pas drogowy. Podnosi, że organ powinien ustalić, kto faktycznie dokonał zajęcia ww. pasa drogowego bez zezwolenia a nie przerzucać automatycznie odpowiedzialność na podmiot, którego wskazuje treść reklamy. Powołując się na umowę zlecenia (kolejną) zawartą ze spółką S. na przeprowadzenie kampanii reklamowej skarżącej strona podkreśla, że organ powinien wyjaśnić z tą właśnie firmą kwestie posadowienia spornej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy. Jednocześnie, niezależnie od powyższego, zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu, spółka podważa prawidłowość sposobu obliczenia powierzchni reklamy oraz terminu dokonanego zajęcia. Odnosząc się do powyższej argumentacji stron należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), powołanego w podstawie prawnej kontrolowanej przez Sąd decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy. W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy, czy reklama umieszczona bez zezwolenia zarządcy drogi - istotnie znajduje się w pasie drogowym i jaka jest jej powierzchnia. Na gruncie tej sprawy oś sporu stanowi kwestia ustalenia podmiotu, który zajmował nielegalnie pas drogowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowę. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej". Wojewódzki Sąd Administracyjny, w obecnym składzie, podziela powyższy pogląd. Trzeba natomiast dodać, że zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 694/10). W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na gruncie tej sprawy organ nie wykazał, iż faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca Spółka. Zdaniem Sądu, wskazanie skarżącej, jako podmiotu odpowiedzialnego za'' przedmiotowe zajęcie, należy uznać za przedwczesne, gdyż zostało uczynione bez oceny całości zgromadzonego materiału-dowodowego. Nie jest natomiast rzeczą Sądu zastępowanie organu w czynieniu ustaleń faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że strona postępowania administracyjnego nie jest i nie powinna być jego biernym uczestnikiem, lecz w trosce o własne interesy zabezpieczone gwarantowanym prawem czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), powinna przedstawiać organowi wszelkie dowody znajdujące się w jej posiadaniu, a mające lub mogące mieć znaczenie dla wyniku prowadzonej sprawy. W przedmiotowej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, skarżąca Spółka zaprzeczyła, że zajęła przedmiotowy pas drogowy, jednocześnie na poparcie swoich twierdzeń przedłożyła organowi umowę zlecenie zawartą z innym podmiotem (zewnętrznym) dotyczącą warunków współpracy pomiędzy stronami polegających na prowadzeniu kampanii reklamowej kompleksu basenów "[...]". Organ odnotował (wyłącznie) złożenie tej umowy do akt i bez przeanalizowania jej zapisów uznał, że ten dowód nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, odnośnie do ustalenia, zasadniczej kwestii a mianowicie podmiotu, wobec którego należy prowadzić niniejsze postępowanie administracyjne. Formułując swoje stanowisko, organ przywołał fragment przywołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 694/10, w którym Sąd ten podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08. Takiego stanowiska organu nie sposób podzielić ze względu na to, że organ nie dość dokładnie zapoznał się z powyższym judykatem, skoro pominął zastrzeżenie uczynione przez NSA w tym wyroku, że nie można a priori wykluczyć, iż konkretnym stanie faktycznym podmiotem, na którego będzie nałożona kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego, będzie kto inny niż właściciel obiektu reklamowego. Zdaniem Sądu, w świetle tego już powiedziano, nie można wykluczyć, że kara za zajęcie pasa drogowego będzie nałożona na podmiot zajmujący się profesjonalnie prowadzeniem kampanii reklamowych na rzecz innych podmiotów. Jednakże to wymaga od organu rozważenia zaoferowanych w tym postępowaniu przez stronę skarżącą dowodów. Nie jest wykluczone też podjęcie przez organ pewnych czynności dowodowych z urzędu, o ile zajdzie taka potrzeba m.in. dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości. W szczególności należy dokonać oceny, czy w świetle postanowień umowy z dnia [...] lipca 2015 r. zawartej pomiędzy skarżącą a spółką S., podmiotem rzeczywiście zajmującym wzmiankowany pas drogowy jest spółka T. Wypada zauważyć, że w ramach tej umowy, dotyczącej warunków współpracy polegającej na prowadzeniu przez spółkę S. kampanii reklamowej kompleksu basenów "[...]", wykonawca tj. spółka S. przyjęła do wykonania czynności opisane w tej umowie w tym dotyczące pozyskania na własny koszt i ryzyko nieruchomości w szczególności wzdłuż dróg krajowych m.in. na odcinku [...] a także do swobodnego wyboru pozostawiono Wykonawcy miejsca eksponowania materiałów promujących kompleks basenów "[...]". Należy też zwrócić uwagę, że to wykonawca miał zagwarantować wszelkie niezbędne instalacje, na których materiały promujące mają być zamocowane oraz podjąć wszelkie niezbędne czynności do eksponowania materiałów promujących w każdej formie, jaka będzie niezbędna do prezentacji. Te okoliczności, zdaniem strony skarżącej, świadczą o tym, że to nie ona powinna być adresatem decyzji, ale firma wykonująca zlecenie (v. 3 skargi do Sądu, a wcześniej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, można organowi postawić zarzut braku należytej staranności w prowadzeniu niniejszej sprawy, wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Sąd uznał, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie legalnej decyzji. Okoliczność ta uzasadnia twierdzenie, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W tej sytuacji, za niecelowe Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów spółki naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie wskazanych w skardze przepisów. Zarzuty te należy bowiem uznać za przedwczesne, skoro w sprawie nie ustalono istotnych elementów stanu faktycznego koniecznych do zastosowania tych przepisów. Mając na uwadze powyższe, należało orzec, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.