VI SA/Wa 954/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. spraw ze skarg A. O. na decyzje: 1. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; 2. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargi Przedmiotem dwóch skarg A. O., reprezentowanej przez adwokata, są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. o sygn. [...] oraz [...] o nałożeniu na skarżącą kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego al. [...] w rejonie P+R [...] w [...], w wysokości – odpowiednio: 3.143,40 zł (sprawa VI SA/Wa 954/18) oraz 1.209,00 zł (sprawa VI SA/Wa 955/18). Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, (WSA) Sąd zarządził połączenie obydwu spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia dalej pod sygnaturą VI SA/Wa 954/18. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] maja 2017 r. oraz w dniach [...] – [...] maja 2017 r., a także w dniu [...] czerwca 2017 r. zostały przeprowadzone kontrole zajęcia pasa drogowego al. [...] w rejonie P+R [...], przez Pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego, podczas których stwierdzono zlokalizowanie reklamy o treści "[...]". Powyższe ustalenia potwierdza protokół nr [...] z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego oraz karta kontroli zajęcia pasa drogowego (nr sprawy [...]). Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia A. O. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego al. [...] w [...] w rejonie P+R [...] w dniach [...] maja 2017 r. – [...] czerwca 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o łącznej pow. 3,9 m2 w wysokości 3.143,40 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (sprawa VI SA/Wa 954/18). Ponowne kontrole tego samego odcinka pasa drogowego przeprowadzono w dniu [...] czerwca 2017 r. oraz w dniu [...] czerwca 2017 r.. Podczas tych kontroli stwierdzono zlokalizowanie reklamy o treści "serwis rowerowy". Powyższe ustalenia potwierdza karta kontroli zajęcia pasa drogowego z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego oraz materiał fotograficzny. Kontrola zajęcia pasa drogowego [...] w rejonie P+R [...], przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2017 r. przez Pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego, wykazała brak zlokalizowania reklamy o treści "[...]". Powyższe ustalenia potwierdza karta kontroli zajęcia pasa drogowego. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia A. O. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego al. [...] w [...] w rejonie P+R [...] w dniach [...] czerwca 2017 r. – [...] czerwca 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o łącznej pow. 3,9 m2 w wysokości 1.209,00 zł. (sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 955/18). Z uzasadnień zaskarżonych decyzji wynika, że działka [...] znajduje się w pasie drogi publicznej al. [...] w [...] i stanowi użytek drogowy. Z kolei al. [...] została na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 66 z dnia 30 grudnia 1985 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 5, poz. 51) zaliczona do kategorii dróg publicznych – krajowych. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ ustalił, że A. O. prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto stwierdził, że strona nie zaprzecza temu, iż umieściła nośnik reklamowy o treści "serwis rowerowy". SKO wskazało, że A. O. nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie ww. pasa drogowego w okresach wskazanych w obu zaskarżonych decyzjach. Organ stwierdził, że pomiaru powierzchni reklamy dokonano podczas oględzin poprzez wskazanie powierzchni reklamy. Odnotowano również, że reklama jest oddalona o 2,4 m od krawędzi jezdni. Kontrola pasa drogowego al. [...] w [...] w rejonie P+R [...] przeprowadzona [...] czerwca 2017 r. wykazała brak reklamy. Z akt sprawy nie wynika, aby powierzchnia reklamy ulegała zmianie. Określając wysokość nałożonych kar organ wskazał, że ich wysokość została ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy również dodać, że w toku obu wymienionych postępowań przed organem SKO wydało postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargi A. O. do WSA w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcia SKO zostały przez Sąd odrzucone jako niedopuszczalne (v. prawomocne postanowienia w sprawach VI SA/Wa 1068/18 oraz VI SA/Wa 1069/18). W aktualnie wniesionych skargach do WSA w Warszawie na obie decyzje SKO z [...] marca 2018 r. skarżąca ponowiła dotychczasową argumentację. Zaskarżając obie decyzje w całości powtórnie podniosła, że działka nr [...], al. [...] po wywłaszczeniu w 1976 r. miała powierzchnię około 300 m2, jednakże przez błąd Wydziału Geodezji zniknęła z mapy ewidencyjnej. Bez żadnego tytułu prawnego działka została podzielona między pas drogowy i Zarząd Transportu Miejskiego. Wskazała, że jej ojciec wniósł o ustalenie sytuacji prawnej działki w drodze procesu sądowego i równolegle w postępowaniu dekretowym. Aktualnie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] oraz równoległe w Biurze do Spraw Dekretowych [...]. Według skarżącej rozstrzygnięcie kwestii własności gruntu jest priorytetowe i od niego zależy postępowanie administracyjne prowadzone przez Zarząd Dróg i Mostów Wydział Kontroli Pasa Drogowego. Zdaniem strony, całkowicie błędna jest więc ocena dokonana przez SKO iż: "wydanie rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia odwołania nie jest zależne od rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz strony, czy też stwierdzenie na jej rzecz zasiedzenia nieruchomości". Zaakcentowała, że jej ojciec dochodzi nabycia nieruchomości przez zasiedzenie i takie postanowienie sądowe powinien uzyskać. Działka nr [...] al. [...] jest w stałym posiadaniu jej ojca i nigdy nie wystąpiono przeciwko niemu o wydanie nieruchomości. W 2005 r. w ramach tzw. rug [...] przeciwko każdemu właścicielowi występowano o wydanie nieruchomości, odnośnie wyżej podanej działki [...] nie wystosowało nigdy pozwu do Sądu aby przerwać bieg zasiedzenia. Z chwilą uzyskania tytułu własności Zarząd Dróg Miejskich Wydział Kontroli Pasa Drogowego nie będzie mógł rościć sobie żadnych praw do działki nr [...]. Dodatkowo poinformowała, iż postępowanie dekretowe toczy się pod sygn. akt [...], a postępowanie w Sądzie Rejonowym [...] pod sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. nie uwzględnił wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od wyniku innego toczącego się postepowania w szczególności ww. postępowań wskazanych przez stronę (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie WSA w Warszawie nie dopatrzył się z urzędu innych podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 i 125 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302), zwaną dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tj. Dz.U. z 2016r. poz.1440 ze zm., dalej u.d.p. W myśl art. 40 ust.1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust.2 pkt 3 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z powołanego przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest m.in. w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego, a co za tym idzie w taki sam sposób obliczana i nakładana jest kara pieniężna będąca jej 10-krotnością. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Na tle tej regulacji w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą (por. wyrok NSA z 1 marca 2011 r., II GSK 316/10 oraz wskazane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez - w tym przypadku reklamę, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie "umieszczenia reklamy w pasie drogowym", a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że zarówno podmiot który dokonał zajęcia tj. A. O., powierzchnia banera reklamowego a także okres zajęcia wskazany w zaskarżonych decyzjach i wysokość nałożonych kar nie jest przedmiotem sporu między skarżącą i organem. Skarżąca podnosi natomiast, że wydanie decyzji było przedwczesne z uwagi na toczące się postępowania wszczęte z inicjatywy jej ojca - Pana L. O. (reprezentującego skarżącą w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym) o z, zasiedzenie działki, na której był posadowiony płot na którym zawieszono reklamę oraz postępowania dekretowego dotyczącego tej działki (przyznanie prawa użytkowania wieczystego). Według skarżącej, była to podstawa do zawieszenia obu postępowań administracyjnych, tymczasem organ odmówił ich zawieszenia. Przepis art.97 § 1 pkt 4 k.p.a, stanowi, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracyjnym, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, przy czym pomiędzy orzeczeniem a rozstrzygnięciem prejudycjalnym musi wystąpić związek przyczynowy (tak Barbara Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str.475- 476). Oznacza to, że bez owego rozstrzygnięcia wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej nie jest możliwe. Zawieszenie postępowania jest wyjątkiem od zasady sprawnego procedowania, dlatego wymaga wykładni ścieśniającej. Zdaniem WSA, brak jest podstaw do uznania, że ww. toczące się postępowania wskazane przez stronę stanowią zagadnienia wstępne w rozumieniu art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania o nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Co prawda formułując warunek istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednakże przyjąć należy, że przepis ten wymaga związku bezpośredniego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, postępowania na które powołuje sią skarżąca nie mają wpływu na wynik sprawy, której przedmiotem jest nałożenie na stronę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Należy zauważyć, że to nie skarżąca będzie mieć (ewentualnie) uprawnienia do spornego gruntu ale jej ojciec, który nie jest stroną niniejszych postępowań administracyjnych. Tym samym argumentacja zawarta w skargach do tutejszego Sądu, że "całkowicie błędna jest ocena dokonana przez SKO, iż wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na rzecz strony, czy też stwierdzenie na jej rzecz zasiedzenia nieruchomości" nie odnosi się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Relewantną prawnie okolicznością w tej sprawie nie są uprawnienia do gruntu lecz to, czy skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia, co skutkować musi nałożeniem na nią kary pieniężnej z tego tytułu. Organ zgromadził dowody z których w sposób jednoznaczny wynika przebieg pasa drogowego, a następnie porównał je z dokumentacją dotyczącą spornej reklamy. Na gruncie przepisów u.d.p. regulujących sposób nakładania kar za nielegalne zajęcie pasa drogowego tytuł prawny do nieruchomości jest obojętny prawnie. Analiza załączonych akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że okoliczność przebiegu pasa drogowego została w niniejszej sprawie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy należy uznać, że toczące się postępowania nie stanowią zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. Stąd oceniając zasadność wydania przez organ (w obu sprawach) postanowień o odmowie zawieszenia postępowania WSA stwierdza, że postanowienia te są zgodne z prawem. Z tych samych powodów WSA uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia sugestii strony o zawieszenie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Należy stwierdzić, że przepis ten wskazuje na przesłankę, która umożliwia sądowi zawieszenie postępowania z urzędu z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego postępowania (administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym), jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania na podstawie wskazanego przepisu ma charakter fakultatywny, a więc zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności. Użycie w tekście ustawy wyrażenia "może", prowadzi zgodnie z zasadami wykładni literalnej do jednoznacznego wniosku, że wystąpienie przesłanek wskazanych w tym przepisie nie powoduje powstania po stronie sądu obowiązku zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy i to od decyzji sądu zależy zastosowanie omawianego środka procesowego (tak NSA w wyroku z 23 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 110/13, opublikowany na stronie www.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że do dnia wydania wyroku w sprawie niniejszej skarżąca nie wykazała żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpływać na sposób rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Natomiast gdy chodzi o ewentualne wznowienie postępowań zakończonych zaskarżonymi decyzjami to byłoby to możliwe wówczas, gdyby zostały spełnione przesłanki z art. 145 k.p.a. lub art. 145 a) k.p.a. Podsumowując, skoro na gruncie spraw połączonych poczyniono wszystkie niezbędne ustalenia dla nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, organ był zobligowany do wydania decyzji (w każdej z tych spraw) nakładającej karę na A. O.. Mając na uwadze powyższe, WSA w Warszawie, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.