VI SA/Wa 978/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę W dniu 19 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (uzupełniony pismem z dnia 19 lutego 2007 r.) o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2, na okres od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor ds. Inwestycji ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a., a także Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, [...], zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. ul. [...] o powierzchni 8,64 m2 - wg lokalizacji określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do tej decyzji - na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 18 m2 (pkt 1 decyzji). Jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r., nadając temu rozstrzygnięciu, zamieszczonemu w pkt 2 decyzji, rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego (pkt 3 decyzji). Ponadto w decyzji zostały ustalone warunki zajęcia pasa drogowego (stanowiące załącznik Nr 2 do decyzji), wysokość opłaty, terminy jej wniesienia oraz wskazano rachunek bankowy, na który należy wnosić opłatę (pkt 4 -7 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż poprzednio wydana decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogi wygasła w dniu 31 stycznia 2007 r. Natomiast rozpatrując wniosek o wydanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie, organ pierwszej instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie. W tym względzie wskazał na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 - 7% w skali rocznej) oraz stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), jak również na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 -2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ pierwszoinstancyjny uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 - 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne, głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy [...] pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2170 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. [...] ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości, która wynosić będzie 70 km/h. Tymczasem w wyżej powołanej opinii stwierdzono, iż należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił również uwagę na okoliczność, iż umieszczona reklama znajduje się w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni i odległość ta jest mniejsza niż określona w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jednocześnie - mając na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony - organ uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Od powyższej decyzji spółka odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej też jako SKO), zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6 k.p.a., art. 108 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a także art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołania podniosła m. in., iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Inwestycji ZDM, w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, a to w związku z niezłożeniem w przewidzianym prawem terminie przez Prezydenta W. [...] oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806). W świetle ww. przepisu, niezłożenie w terminie przedmiotowego oświadczenia jest wystarczającym warunkiem do wygaśnięcia mandatu Prezydenta z mocy prawa. Zdaniem spółki, mandat ten wygasł w dniu 28 grudnia 2006 r., a więc przed dniem wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sytuacji wygasło też w tym czasie ww. upoważnienie do zarządzania drogami przez Dyrektora ds. Inwestycji ZDM, obejmujące wydanie i podpisanie decyzji w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności spółka zakwestionowała nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podnosząc m.in., iż organ nie wykazał okoliczności uzasadniających konieczność tego orzeczenia, zwłaszcza, że tą samą decyzją wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 8 marca 2007 r. Zatem pozytywnie ocenił to urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie wskazał jednak podstaw w zakresie odmowy zezwolenia na jego funkcjonowanie po dniu 8 marca 2007 r. Organ ograniczył treść uzasadnienia faktycznego decyzji do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu od 1 lutego do 8 marca 2007 r., jak również nie są poparte odpowiednią analizą ruchu drogowego rejonie ul. [...] i ul. [...] w W. Strona podważa też wiarygodność wyników ww. badań i ekspertyz. W pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych w stosunku do odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez ten organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 lutego do 8 marca 2007 r., ustalenia warunków tego zajęcia i ustalenia opłaty z tego tytułu wraz z terminem jej wniesienia, a w pozostałej części umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Zezwolenie to - stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej i - jak wskazuje art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, dotyczy ono umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast udzielenie zezwolenia na lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od powyższej zasady, dopuszczalny jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego w tej kwestii pozostawił właściwemu zarządcy drogi. Okres objęty w sprawie zgodą na zajęcie pasa drogowego nie został ustalony bezpodstawnie - miał on bowiem chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. Dlatego w tej części decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana jako korzystna dla strony, a także częściowo zgodna z jej wnioskiem. Natomiast umorzenie postępowania w pozostałej części uzasadnia okoliczność, iż wniosek spółki dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...] marca 2007 r., a odwołanie od niej wpłynęło do tego organu 6 kwietnia 2007 r., zaś do SKO w W. zostało przekazane w dniu 23 kwietnia 2007 r. W tej sytuacji, wobec upływu w całości okresu planowanego zajęcia, organ odwoławczy uznał, iż prowadzenie postępowania w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję C. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze został również zawarty wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła w szczególności, iż organ odwoławczy w sposób nieuprawniony przyjął, że w niniejszej sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Powołując się na wypowiedzi doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) skarżąca uznała, iż nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego. Według skarżącej, sam upływ czasu, na jaki obowiązywać miało zezwolenie na zajęcie pasa, nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia w całości zarzutów odwołania. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem co do zasady weryfikacja zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie wskazanym treścią odwołania. Oznacza to, że dopóki strona nie cofnęła odwołania, organ drugiej instancji jest zobligowany do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tymczasem skarżąca nadal jest zainteresowana oceną (przez organ odwoławczy) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r. Spółka podkreśliła również, że przedmiotowy nośnik reklamowy funkcjonuje od wielu miesięcy w pasie drogi na podstawie kolejno wydawanych zezwoleń, a więc nie stanowi inwestycji planowanej, lecz już istniejącą. Oznacza to, iż nadal istnieje względem niego potrzeba rozstrzygnięcia w zakresie objętym wnioskiem inwestora o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie w pasie drogi. Stan ten nie uległ zmianie wobec rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy, które faktycznie nastąpiło po upływie wnioskowanego terminu zajęcia. Skarżąca jest zainteresowana rozpoznaniem tego wniosku i oceną decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy. W istocie bowiem jego pozytywne rozpoznanie oznacza "zalegalizowanie" przedmiotowego nośnika w pasie drogi w okresie objętym wnioskiem. Umorzenie postępowania odwoławczego skutkuje dla skarżącej brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogi w objętym wnioskiem okresie i implikuje możliwością nałożenia (...) "kary pieniężnej" za jego zajęcie bez zezwolenia od 9 marca 2007 r. W konkluzji skarżąca wskazała, iż weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy powinna dotyczyć oceny zgodności z prawem nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 9 marca 2007 r. W tym zakresie aktualne pozostają zarzuty strony podniesione w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1336/07) uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze oddalając skargę w pozostałej części. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż organ bezpodstawnie ustalił bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego w zakresie jaki wynika z treści zaskarżonej decyzji i w konsekwencji, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., je umorzył. O zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres skarżąca spółka wystąpiła w trybie i na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. We wniosku z 15 stycznia 2007 r., który wpłynął do organu 19 stycznia 2007 r. wskazała wnioskowany termin zajęcia od 1 lutego do 30 kwietnia 2007 r. Wniosek ten zainicjował sprawę, którą w jego granicach należało rozpatrzyć w przewidywanej przepisami k.p.a. formie postępowania przed organami administracji, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Organ I instancji rozpoznał sprawę decyzją nieprawomocną z dnia [...] marca 2007 r. Zachowując termin zaskarżenia skarżąca odwołała się bowiem od tej decyzji do SKO (odwołanie wpłynęło do organu dnia 6 kwietnia 2007 r. a więc przed upływem wnioskowanego okresu zajęcia pasa określonego przez stronę na dzień 30 kwietnia tego roku). Zatem organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji (z zastrzeżeniem rozwiązania z art. 138 § 2 k.p.a.), przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.: a/ utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 marca 2007 r., b/ uchyliło nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności odmowie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało na brzmienie przepisów art. 39 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu z w/w przepisów wynika, że zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie w/w obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", ustawodawca pozostawił zatem ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi. Wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji sam określił okres, na jaki możliwe jest zajęcie tego pasa. Okres ten nie został ustalony bezpodstawnie - miał on po prostu chronić stronę przed ujemnymi skutkami przedłużającego się postępowania. W tej części utrzymano decyzję w mocy, jako korzystną dla strony i częściowo zgodną z jej wnioskiem. Organ zaznaczył również, że skarżący nie uzyskiwał żadnej promesy udzielenia kolejnych zezwoleń, winien więc zdawać sobie sprawę, że organ może nie wydać takiego zezwolenia po upływie terminu określonego w dotychczasowym zezwoleniu. Za bezzasadny organ uznał również zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego (w szczególności dowodowego) w niniejszej sprawie. SKO podkreśliło, że sądy administracyjne niejednokrotnie akcentowały, iż to wnioskodawca ma wykazać, że w sprawie, której dotyczy wniosek, zachodzi "szczególny przypadek", o którym mowa w przepisie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sytuacji zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek". W tej sytuacji brak więc możliwości zadośćuczynienia wnioskowi strony. Ponadto organ stwierdził, iż znajdujące się w aktach wyniki badań natężenia ruchu oraz opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazują, że umieszczanie reklam w pasach dróg wpływa ujemnie na bezpieczeństwo ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w swym wyroku z 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04). W tej sytuacji zarzuty odnoszące się do ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących wpływu umieszczania reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie mogły - zdaniem organu - zmienić oceny stanu faktycznego tej sprawy, a tym bardziej - z przyczyn wyżej wskazanych - rozstrzygnięcia w tej sprawie. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 108 § 1 k.p.a., uznał natomiast za zasadne zarzuty skarżącego dotyczące nadania decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności i w związku z tym uchylił w tym zakresie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w szczególności: 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na: a) przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę; b) braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to w ocenie skarżącej implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie; 2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zezwalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe w jej ocenie zaniechanie organu polegające na nieustaleniu stanu faktycznego w sprawie oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszono przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości", a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów. Wskazała na treść art. 38 ust. 1 tej ustawy, uznając, że jego hipoteza wypełnia stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, albowiem przedmiotowy nośnik od wielu już miesięcy funkcjonuje w pasie drogi, ze zgodą wydaną przez zarządcę dróg W. Konkludując skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje wydane przez organy obydwóch instancji w przedmiotowej sprawie, oparte zostały na wadliwej podstawie prawnej, co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270) zwana dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek, o jakim mowa we wskazanym przepisie, został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, według którego zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Niewątpliwie zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że dowolny. Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i nast.). W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a., czy też inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Istotne jest przy tym, jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Niewątpliwie sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie organ administracji rozpatrując niniejszą sprawę miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w ul. [...] w porannym szczycie, opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy. Tym samym zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama skarżącej spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. W ocenie Sądu zarządca drogi nie był przy tym obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych ewidentnie oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Tym samym to podmiot wnioskujący o uzyskanie takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Tak więc to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...], przy czym nie wykazała ona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Przechodząc z kolei do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego zauważyć trzeba, że sprowadzają się one do stwierdzenia niewłaściwej podstawy prawnej decyzji. W ocenie skarżącej spółki zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 39 ust. 1 i 3 tej ustawy. Skarżąca akcentowała fakt, iż ten ostatni przepis mówi o lokalizowaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych, a więc obiektów nowych, lokalizowanych po raz pierwszy, zaś art. 38 ust. 1 ustawy - odnosi się do obiektów istniejących (m.in. reklam), które - jak obiekt strony - zostały zlokalizowane wcześniej. Na poparcie przedstawionej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 powołano w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki należy wyraźnie podkreślić, iż z poglądem wyrażonym przez stronę skarżącą nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007r., sygn. akt I OSK 811/06. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. W kontekście tego należy wyraźnie wskazać, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, że po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Tym samym fakt otrzymania wcześniej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie skutkuje powstaniem po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani tym bardziej po stronie zarządcy drogi - obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Zdaniem Sądu ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 cyt. ustawy polega na stworzeniu możliwości zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia), np. na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, czy też zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Według Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału, w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o drogach publicznych - nie budzi istotnych zastrzeżeń. Zdaniem Sądu stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r. uzasadnione jest w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem – wbrew zarzutom skargi – organy te wyjaśniły szczegółowo motywy swoich rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.