VI SA/Wa 984/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2015 r.; 2. zasądza od Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej E. M. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej KROZ) w oparciu o art. 104 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] września 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej OROZ) w sprawie Z. D. członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. E. M. wniosła skargę na technika budowlanego Z. D., który kierował budową budynku mieszkalnego i zbiornika bezodpływowego w [...]. Zarzuciła mu rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, prowadzenie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, prowadzenie dziennika budowy niezgodnie z art. 45 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz prowadzenie robót budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wszczął z urzędu postępowanie a następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] postępowanie to umorzył. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na przepis art. 100 Prawa Budowlanego wskazał, że upłynął wskazany w nim 6 miesięczny termin przedawnienia i stąd niemożliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. E. M. złożyła zażalenie na bezczynność organu podnosząc, że nie została poinformowana przez organ o prowadzonym postępowaniu. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej zawiadomił w dniu [...] czerwca 2014 r. E. M. o odmownym załatwieniu skargi. Powyższe uzasadnił tym, że skarżąca nie ma statusu strony w myśl art. 28 kpa jak również tym, że w sprawie organ w sposób właściwy zastosował art. 100 Prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] października 2014 r., skierowanym do Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, E. M. zażądała na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenia nieważności decyzji okręgowego rzecznika. Podniosła, iż okręgowy rzecznik nie ma kompetencji do wydawania jakichkolwiek aktów administracyjnych, tym samym nie może rozstrzygać w drodze decyzji o umorzeniu postępowania. Dodała, iż inwestor jako pokrzywdzony posiada przymiot strony postępowania. KROZ decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji OROZ z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] wskazując, że w kontrolowanej decyzji brak jest wad stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. E. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. VI SA/Wa 2868/15 odrzucił skargę E. M. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia, gdyż od decyzji Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się do KROZ z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KROZ nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Do wniosku o przywrócenie terminu dołączono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] OROZ w sprawie Z. D. członka [...] Okręgowe Izby Inżynierów Budownictwa. W uzasadnieniu wydanej decyzji KROZ wskazał, że skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączonym do prośby o przywrócenie terminu, wskazała te same argumenty, co we wniosku z dnia [...] października 2014r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] OROZ. Skarżąca ponownie zarzuciła okręgowemu rzecznikowi, że nie posiada on kompetencji do wydawania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy zachodzi przesłanka negatywna wszczęcia postępowania wyjaśniającego tj. art. 100 Prawa budowlanego. Prawo takie ma jedynie – zdaniem skarżącej – Okręgowy Sąd Dyscyplinarny. Gdyby bowiem rzecznik odpowiedzialności zawodowej rozstrzygał w drodze decyzji o odstąpieniu od oskarżenia poprzez umorzenie postępowania, to sąd dyscyplinarny zostałby pozbawiony możliwości zbadania i orzeczenia w sprawie. KROZ wskazał, iż przedstawiona przez skarżącą interpretacja przepisów jest sprzeczna z art. 7 Konstytucji, stosownie do którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przepisu tego wynika podstawowa zasada prawa administracyjnego, w myśl której kompetencji organów nie domniemywa się. Tymczasem w interpretacji zaprezentowanej przez skarżącą (i powołanych przez nią 2 orzeczeniach sądów administracyjnych) okręgowy sąd dyscyplinarny posiadałby kompetencje do kończenia postępowań wyjaśniających prowadzonych przez rzeczników odpowiedzialności zawodowej w zakresie odpowiedzialności zawodowej, podczas gdy w świetle art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, sąd dyscyplinarny ma wyłączne kompetencje jedynie w zakresie rozstrzygania o istocie spraw odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Przyjęcie prezentowanego przez skarżącą stanowiska, że rzecznik odpowiedzialności zawodowej może jedynie prowadzić postępowanie wyjaśniające z zakresu odpowiedzialności zawodowej i wnosić oskarżenia w tych sprawach do sądów dyscyplinarnych, nie może zaś – w razie stwierdzenia braku podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie – samodzielnie zakończyć prowadzonego przez siebie postępowania wyjaśniającego i w drodze decyzji o umorzeniu postępowania wyjaśniającego odstąpić od oskarżenia w określonej sprawie, doprowadziłoby – w ocenie organu - do sprzecznej z literalnym brzmieniem art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych interpretacji tego przepisu. Powołany przepis stanowi, że okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej prowadzi postępowania wyjaśniające oraz sprawuje funkcje oskarżyciela w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa i dyscyplinarnej członków okręgowej izby. Przepis ten w żadnym razie nie różnicuje faz wszczynania i prowadzenia postępowania od fazy jego zakończenia. Wobec tego dokonywanie tego typu podziału nie znajduje dostatecznego oparcia w treści interpretowanego przepisu i może zostać ocenione jedynie jako teoretyczna konstrukcja prawna, bądź też postulat de lege ferenda. KROZ wskazał, iż prawidłowo interpretowany art. 26 pkt 1 ustawy o samorządach zawodowych wyraża zasadę, w myśl której rzecznik odpowiedzialności zawodowej ma kompetencję zarówno do wszczynania, jak i prowadzenia oraz kończenia postępowania wyjaśniającego w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Brak jest zatem wad stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że rzecznik odpowiedzialności zawodowej nie posiada kompetencji do wydawania jakichkolwiek aktów administracyjnych, bowiem ustawa korporacyjna w takie kompetencje go nie wyposażyła. Nie może zatem orzekać w drodze decyzji administracyjnej o popełnieniu bądź też o nie popełnieniu zarzucanych czynów, jak również rozstrzygać o umorzeniu postępowania. Dlatego też – w ocenie skarżącej – decyzja z dnia [...] marca 2014 r. zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca wskazała dwa orzeczenia sądów administracyjnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1180/05 z dnia 12 stycznia 2006 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 659/06 z dnia 20 kwietnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł o jej odrzucenie ze względu na złożenie ww. skargi przez osobę nie posiadającej legitymacji procesowej, ewentualnie o jej oddalenie. Jednocześnie organ podtrzymał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jt.Dz.U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd zauważa bowiem, co najwidoczniej umknęło uwadze organu, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęciu postępowania, gdy warunki te nie są spełnione (art. 61a ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte np. gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. Odmowa ta zatem może i musi nastąpić w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji złożyła osoba, która nie ma w sprawie interesu prawnego, a jedynie ewentualnie interes faktyczny. W przypadku natomiast gdy postępowanie w przedmiocie nieważności zostanie wszczęte i dopiero w trakcie jego prowadzenia okaże się, że wniosek złożyła osoba niebędąca stroną - organ winien umorzyć takie postępowanie. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyrok tegoż Sądu z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, gdzie stwierdzono, iż "W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie" (por. też np. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el 2014 - art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] marca 2014r. nie zostało wszczęte z urzędu przez organ lecz zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej E. M. Z treści wydanego w sprawie zaskarżonego orzeczenia tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016r. (nr [...]), jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2015r. (nr [...]) nie wynika by organ przed przejściem do merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku i wydaniem decyzji na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., dokonał zbadania i rozważenia kwestii czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania w świetle zapisów art. 28 k.p.a., a tym samym ustalenia czy wniesiony przez nią wniosek wszczął skutecznie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Brak dokonania przez organ stosownych ustaleń we wskazanym zakresie potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia [...] czerwca 2014r. Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej oraz udzielona przez organ odpowiedz na skargę, z których wynika, że zdaniem organu skarżącej E. M, przymiot strony nie przysługuje. Sąd w tym miejscu wskazuje, że w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3, z 4 grudnia 2008, sygn. akt I OSK 1819/07, LEX nr 538602). Istoty interesu prawnego należy natomiast upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Nie zbadanie przez organ czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania a tym samym czy przysługuje mu prawo wniesienia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, zdaniem sądu narusza przepisy postępowania w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 k.p.a. a także art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., co powoduje, że takie orzeczenia nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie orzeczenia merytorycznego z wniosku podmiotu któremu nie przysługuje przymiot strony i który nie może zainicjować postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przede wszystkim rozważyć czy skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania (w razie wątpliwości organ winien wezwać skarżącą do wykazania przymiotu strony) i dopiero po ewentualnym pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, winien zbadać zasadność złożonego wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ze względu na powyższe, sąd nie badał pod względem merytorycznym zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się do wydanego orzeczenia uznając, że są one przedwczesne, gdyż kwestią priorytetową jest wyjaśnienie uprzednie czy postępowanie mogło być skutecznie zainicjowane wnioskiem skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w/w ustawy.